一、“限购令”历程梳理
2010年1月10日，国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国办发【2010】4号，简称“国十一条”），从“调结构、抑投机、控风险、明确责任”四个方面，正式确定了2010年楼市政策基调，拉开了今年房地产市场调控的序幕。
2010年4月17日，国务院颁布《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（国发【2010】10号，简称“国十条”），明确提出遏制房价过快上涨的目标，为全国楼市“限购”风暴的掀起奠定了基础。
2010年4月30日，北京市人民政府首先响应国务院的号召，颁布了《北京市人民政府贯彻落实国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨文件的通知》（京政发【2010】13号），首次提出了家庭购房套数“限购令”——暂定同一购房家庭只能在本市新购买一套商品住房。
2010年6月13日，天津市人民政府办公厅颁布了《天津市人民政府办公厅关于促进我市房地产市场平稳健康发展的实施意见》（津政办发【2010】64号），天津市及外省市居民家庭在天津市内六区范围内只能新购一套商品住房。
2010年7月5日，宁波市人民政府颁布《宁波市人民政府关于坚决遏制房价过快上涨促进房地产市场平稳健康发展的实施意见》（甬政发【2010】57号），规定宁波本市户籍居民家庭（含部分家庭成员为本市户籍居民的家庭）在宁波只能新购1套住房；非宁波户籍居民家庭，能提供在宁波1年以上纳税证明或社会保险缴纳证明的，在宁波只能新购一套住房。
2010年7月7日，兰州市人民政府颁布《兰州市人民政府关于坚决遏制房价过快上涨的实施意见》（兰政发【2010】83号），规定“非本地居民在兰州购买住房不得超过一套，本地居民家庭在兰州购买住房不得超过两套”，被称为“最严厉的限购令”。（今年11月5日在兰州市政府常务会议上，原则通过了《关于进一步调控房价的意见》，将该规定调整为“本地居民家庭（指近郊四区居民家庭）、非本地居民家庭在兰州市购买住房均不得超过一套”，同时限定年龄未满18周岁的公民不得在兰州市买房，以保证有限的房源用于自住型需求。）
2010年7月19日，厦门市人民政府颁布《厦门市人民政府转发国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（厦府【2010】263号），规定至2010年12月31日，同一购房家庭只能在本市新购买一套商品住房。
2010年9月30日，国家有关部委分别出台措施（简称“新国五条”），进一步控制房价，提出了五项措施。之后，又有一批“限购令”陆续出台。
2010年9月30日，深圳市人民政府出台《关于进一步贯彻落实国务院文件精神坚决遏制房价过快上涨的补充通知》（深府办【2010】82号），规定“对于本市户籍居民家庭（含部分家庭成员为本市户籍居民的家庭），限购2套住房；对于能够提供在本市1年以上纳税证明或社会保险缴纳证明的非本市户籍居民家庭，限购1套住房。暂停在本市拥有2套以上（含2套）住房的本市户籍居民家庭、拥有1套以上（含1套）住房的非本市户籍居民家庭、无法提供在本市1年以上纳税证明或社会保险缴纳证明的非本市户籍居民在本市购房。”
2010年10月7日，上海市人民政府批转了上海市住房保障和房屋管理局、上海市城乡建设和交通委员会、上海市规划和国土资源管理局、上海市财政局、上海市地方税务局联合制定的《关于进一步加强本市房地产市场调控加快推进住房保障工作的若干意见的通知》（沪府发【2010】34号），规定“暂定本市及外省市居民家庭（包括夫妻双方及未成年子女，下同）只能在本市新购一套商品住房(含二手存量住房)。”
2010年10月10日，福州市人民政府办公厅颁布了《福州市人民政府办公厅关于进一步贯彻落实国务院文件精神坚决遏制房价过快上涨的补充通知》，规定“从即日起至2010年12月31日，本市行政区域内户籍居民同一购房家庭（包括购房人、配偶及未成年子女，下同），只能在本市五城区新购买一套商品住房；对于能够提供在本市行政区域内1年以上纳税证明或社会保险缴纳证明的非本市户籍居民家庭，只能在本市五城区购买一套商品住房。暂停在本市拥有2套以上（含2套）住房的本市户籍居民家庭、拥有1套以上（含1套）住房的非本市户籍居民家庭、无法提供在本市1年以上纳税证明或社会保险缴纳证明的非本市户籍居民在本市五城区继续购买商品住房。交易时间的认定，以在我市房地产信息系统网签购房合同的时间为准。”
2010年10月11日，杭州市人民政府颁布《杭州市人民政府关于进一步加强我市房地产市场调控加快保障性住房建设的实施意见》（杭政函【2010】232号），规定本市及外省市居民家庭只能在本市新购买1套商品住房（含二手存量住房）。
2010年10月11日，大连市政府办公厅颁布《大连市政府办公厅关于贯彻落实房地产调控政策促进我市房地产市场平稳健康发展的意见》（大政办发【2010】143号），规定同一购房家庭只能在本市新购一套商品住房（含二手存量住房）。
2010年10月12日，三亚市人民政府发布《三亚市人民政府关于贯彻落实国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨通知的意见》（三府【2010】139号），规定户籍居民家庭（成员范围包括购房人、配偶以及未成年子女）及非本市户籍居民家庭在三亚，限购一套商品住房。
2010年10月12日，南京市人民政府发布《南京市人民政府关于贯彻住建部等部委宏观调控政策促进我市房地产市场持续健康发展的意见》（宁政发【2010】196号），暂时限制购买第三套住房。
2010年10月12日，温州市人民政府办公室颁布《关于进一步加强我市房地产市场调控和住房保障工作的补充意见》（温政发【2010】62号），暂定户籍居民家庭及能够提供1年以上本市纳税证明或社会保险缴纳证明的非本市户籍居民家庭（包括夫妻双方及未成年子女）只能在本市新购买1套商品住房（含二手存量房，以网上签订合同日期为准）。
2010年10月14日，海口市人民政府办公厅颁布《海口市人民政府办公厅关于进一步贯彻实施促进房地产市场平稳健康发展政策的意见》（海府办【2010】335号），规定本市及外省市居民家庭(含购房人、配偶及未成年子女)只能在本市新购买1套商品住房。
2010年10月15日，广州市国土资源和房屋管理局、广州市地方税务局、中国人民银行广州分行、中国银行业监督管理委员会广东监管局等四单位联合下发《关于贯彻住建部等部委宏观调控政策促进我市房地产市场持续健康发展的意见》（穗国房字【2010】1311号），广州市国土资源和房屋管理局也与同一天发布《关于严格执行我市商品住房限购政策的通知》（穗国房字【2010】1313号）。规定本市户籍居民家庭(包括购房人、配偶及未成年子女)及能够提供在本市1年以上纳税证明或社会保险缴纳证明的非本市户籍居民家庭，只能在本市新购买一套商品住房；对于无法提供在本市1年以上纳税证明或社会保险缴纳证明的非本市户籍居民，不得在本市购买商品住房；对于未满18周岁的人士，不得在本市单独购买商品住房。
2010年11月3日，苏州市人民政府发布《市政府批转关于进一步促进市区房地产市场平稳健康发展加快推进保障性住房建设的意见的通知》（苏府【2010】146号），规定本市及外省市家庭居民（包括夫妻双方及未成年子女）只能在市区新购一套住房（包括商品住房和存量住房）。
综上，自北京第一个发布房屋“限购令”以来，天津、宁波、兰州、厦门、深圳、上海、福州、杭州、大连、三亚、南京、温州、海口、广州、苏州共16个城市先后颁布了“限购令”。（截至11月16日）
二、“限购令”的影响
“限购令”一出，各地楼市都受到了影响。
10月11日，中国网新闻报道，全国35个主要城市楼市的监测数据显示，一线城市房屋成交量已经普遍下跌。中国指数研究院副院长陈晟表示：“现在主要的表现是成交量上面，像杭州、北京、上海这些一线城市成交量基本上都有了40%到70%之间不等的下滑，这是一手房这一块。在二手房这一块，挂牌量增加了，像上海的挂牌量在3个月之内增加到16000多套，新政之后的7天之内就增加了3000多套，也就是存量的购房者开始把房子往外抛售，这种趋势是非常明显的。但整体的价格有一些折扣，但是大面积的真实的价格调整还没有出现。”
9月30日即出台限购的深圳，成交下滑最为明显。由于直接禁止了已拥有2套住房的家庭再购房，让一部分有能力购房的人群无法再进入市场；另一方面，按揭贷款门槛提高，迫使不少购房者因为资金压力而考虑退房。“限购令”出台后一周深圳新建商品住宅成交套数环比下降了46%，而同样是9月30日出台限购令的厦门，该比例也下降了22%。
图片来源：http://house.focus.cn/news/2010-11-16/1102291.html
而在“新国五条”出台一周后陆续推出“限购令”的城市，如福州、南京、广州等，当地“限购令”出台前成交量还在节节攀高，而“限购令”出台后一周新建商品住宅成交套数则环比分别下降了73%、37%和72%。
图片来源：http://house.focus.cn/news/2010-11-16/1102291.html
因而，从市场的反应来看，限购令的推出对于各地房地产市场都产生了比较明显的影响，许多城市楼盘都出现了不少退订现象，房屋成交套数也相应下降，但从目前看，其对房价的影响并不明显。
三、“限购令”合法性探讨
“限购令”自产生起就受到了人们对其“合法性”的质疑，而在越来越多的城市颁布限购令掀起“限购”热潮之时，其自身合法性的问题也受到了越来越多人的关注。
（一）从立法权看，“限购令”是否合法？
1、各文件的规范类型分析
在分析“限购令”的合法性之前，需要明确本文第一部分所述的各文件的性质，即其属于何种规范类型。首先，作为各地“限购令”的制定依据的国务院一系列规定，4月17日国务院颁布的“国十条”、国务院办公厅1月10日发布的“国十一条”和9月30日国务院有关部委发布的“新国五条”，这三个以“通知”命名的文件在规范类型上既非行政法规，也非部门规章，而只能属于其他行政规范性文件的范畴。其次，多被视为属于“规章”中的“地方政府规章”的各地“限购令”是事实上也并非地方政府规章，无论是地方政府颁布的、地方政府办公厅发布的还是由几家地方政府部门联合发布的，都并不具备地方政府规章的特点，而仅仅是其他规范性文件。
2、“限购令”是否有立法权上的合法性？
《立法法》就法律、行政法规、规章的立法权限、范围作了明确规定，立法法第73条规定了地方政府规章仅能就两项事项作出规定，一是为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项，二是属于本行政区域的具体行政管理事项。而对于法律保留的事项，《立法法》第8条也作出了规定，其中第七项规定，民事基本制度只能制定法律。第9条授权了全国人民代表大会及其常务委员会就第8条中法律尚未规定的事项，可以作出决定授权国务院根据需要对其中部分事项先制定行政法规（有关犯罪与刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制、人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外）。因而，从这些规定看，可以得出以下几点结论：第一，作为民事基本制度的房屋的购买、房屋所有权的登记等事项属于物权法的基本内容，是我国的基本民事制度，原则上只应由法律作出规定。第二，即使行政法规可以就该事项先做出规定，也应该在全国人大及其常委会授权的情况下，由国务院制定。第三，先行制定相关规定的仅限于行政法规。而各地发布的“限购”文件，既非行政法规，更非法律，因而其作出新规定将限制公民购房的义务强加于公民之上缺乏权力来源，从立法权看，不具备合法性。
（二）从内容看，“限购令”是否限制了公民的迁徙权？
宁波、深圳、广州等地的“限购令”规定，不能提供在本地1年以上纳税证明或社会保险缴纳证明的，不能购买住房。这就涉及到限制公民迁徙权的问题。
关于迁徙权，我国目前法律中并没有明文的规定。1954年《宪法》曾有规定：中华人民共和国公民有居住和迁徙自由，而1975年《宪法》取消了有关迁徙自由的内容，此后的1978年《宪法》和1982年《宪法》也都没有再涉及到有关公民迁徙自由的规定。至此，我国公民的迁徙自由在制度层面已经受到严格限制。但是，我国现行《宪法》第33条第三款规定，国家尊重和保障人权。而迁徙权属于人们维持生存应有的权利，属于人权的范围，应该受到法律的保护。因而目前迁徙权在我国法律上的依据可以援引《宪法》第33条的规定。
而一些地方的“限购令”限制外地居民在本地购房，一定程度上限制了公民的迁徙自由，使得公民选择居住地点的自由不得不受到制约。因而，部分限购令在内容上限制了公民的迁徙权。
（三）“限购令”是否违背我国现有法律？
1、“限购令”与《合同法》
《合同法》第4条规定，当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预。“限购令”阻碍民事主体之间签订房屋买卖合同，无疑违背了契约自由的原则。公民与公民之间、公民与房地产商之间买卖房屋是法律保护的正常交易行为，我国民事法律也一直本着鼓励交易、尽可能维持交易有效性的精神，而《合同法》中追认制度、表现代理制度等更是在一定程度上体现了这种精神。因而，“限购令”以政府政策或者说规范性文件的方式干涉公民买卖房屋，限制其订立契约的自由，违背了我国法律的规定，也违背了立法的基本精神。
2、“限购令”与《物权法》
我国《物权法》第10条规定了不动产统一登记制度：“不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理。国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”依照该归定，目前房屋登记的事项只能由法律、行政法规作出进一步规定，而各地的“通知”、“意见”等政策性质的行政规范性文件在无上位法规定的情况下作出相关规定，有违法律的规定。
四、市场调节与国家调节
诚然，房屋“限购令”具有一定的合理性，其对抑制房价上涨，打击投机性购房有一定的作用，但是以违背法律、违背市场经济原则为代价未免有些得不偿失。
这里涉及到经济法的两个基本问题：
一是市场自由竞争与政府干预的界线，也就是市场调节与国家调节的界线问题。由于市场调节的缺陷导致市场失灵，因而需要国家介入来平衡个人利益和社会利益，以维护、促进社会经济结构和运行的协调、稳定和发展。而国家调节又需要制度保障，正是在此基础上，经济法产生了。我国经济法的发展是从国家包揽经济管理向市场调节为基础、国家调节为辅助的调节方式发展，从一元调节方式向二元调节方式发展。随着我国经济的逐步发展，市场自由竞争所带来的好处已为越来越多人所认识，其也进一步促进了我国经济的发展，而政府干预过多的情况一定程度上得到了改善。但是，由于长期传统所致，政策在我国仍然有着举足轻重的地位。如何在保证市场调节，促进市场自由竞争的基础上，政府进行适当干预、发挥国家调节的作用是我们一直在思考的问题。一方面，我们应当注重发挥国家调节的作用，防止市场调节导致市场失灵的情况；另一方面，我们又要警惕国家干预过多，扰乱正常经济交易秩序，阻碍经济发展。
具体到我国房地产市场，目前确实大量存在房价虚高、泡沫严重、投机性炒房等现象，也确实严重影响到了房地产市场的健康发展，影响到公民居住环境的稳定，城市“房奴”逐渐增多，买房成为了许多年轻人极为困扰的问题。政府在此时进行干预有其合理性，笔者也赞成此时国家调节的必要性和重要性。但是国家调节也不能没有节制，过渡的国家调节导致“政府失灵”也必将不利于经济的发展。这就引出了以下第二个问题。
二是，国家调节的“界限”问题，即政府干预的“度”应当如何把握。这个问题确实较难解决，如何采取恰好适合市场需要的国家调节的措施，弥补市场调节的缺陷，实现国家调节和市场调节的“完美结合”而不至于滥用国家调节阻碍市场自由竞争是一直困扰我们的问题。笔者认为，这个问题的解决需要在实践中摸索、总结经验，从个案干预措施的效果入手逐渐调整调节的力度、方式等。但是，有一点是可以明确的，那就是政府干预、国家调节的措施必须在现有的法律体系内，不能与现有法律相违背，同时，必须按照法律规定的方式进行干预。特别是在立法流程、立法权限等方面，必须严格遵守法律规定，以合法的方式进行国家调节。
五、关于“限购令”出台后的相关合同效力的认定
“限购令”出台以后，许多城市出现了退房潮、解约潮，而由此引发的纠纷也逐渐增多，北京市东城区人民法院已经有针对类似案件作出的判决（原告万某诉被告鲁某、被告北京美联房地产经济有限公司房屋买卖居间合同纠纷案）。“限购令”没有溯及力，对于公民已经取得所有权的房屋不应具有约束力，但是对于已经签订合同，却未办理房屋登记的情形则具有约束力。
1、已经签订但因“限购令”无法履行的合同的效力
实践中出现的退房潮即是在此情况下产生的，即在限购令出台前签订了买卖合同，但是因为政策的出台将无法办理过户手续。那么，应当如何认定该无法继续履行的合同的效力呢？双方当事人应当如何处理已经签订的房屋买卖合同呢？笔者认为当事人任何一方可以主张解除合同，而对于双方因此遭受的损失由于双方均没有过错，不发生损害赔偿的问题。《合同法》第94条规定，有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力不能实现合同目的的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。依据该规定，可能适用于“限购令”下的合同履行不能情形的是第一项和第五项。那么，“限购令”属于不可抗力吗？依据合同法的规定，不可抗力是指订立合同时不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。关于政府禁令、政府干预是否属于不可抗力，存在争议。限购令是否属于不可抗力也有不同观点，有学者认为其不可预见、不可避免、不能克服，符合不可抗力的要求；另一些学者则认为房地产商在订立合同时应当预见到国家可能采取措施调控房价、抑制房地产泡沫，房地产商应当承担违约责任。笔者认为各地政府如此力度的调控政策不是房地产商可以预见到的，“限购令”属于不可抗力，不能将不能履行合同的责任全部强加于房地产商。不可抗力须具备以下构成要件：一是须是已经发生的客观情况，而非当事人的主观意识；二是是当事人在订立合同时不能预见的客观情况；三是在合同履行期间发生的客观情况；四是该客观情况的发生和后果是不能避免并且不能克服的。而在司法实践中通常认为的不可抗力的范围包括：（1）自然灾害，包括地震、洪水、海啸、火灾等；（2）社会异常事件，如战争、罢工、骚乱等；（3）政府行为，如征收、征用等。具体到“限购令”，首先，这一限购政策在此前的调控政策中未出现过，当事人都无法预见政府会出台如此严厉的限购政策；其次，开发商、购房者无法避免；最后，这是购房者无法克服的，没有继续履行合同的可能。因而，其符合不可抗力的构成要件。在此情况下，应允许双方解除合同，返还财产，并不承担赔偿责任（当然，合同另有约定的除外）。
此外，需要说明的是该限购政策不符合“情事变更”的条件。《<合同法>解释二》第26条规定：“合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。”此规定确定了我国合同法中的情事变更原则，但是限购令并不适用该条规定，因为情事变更适用于可以继续履行，只是继续履行明显不公平或者不能实现合同目的的合同。而“限购令”下的合同已经不能履行（能否继续履行只是相对而言，不能强求绝对不能履行；以卖掉原有住房来保证合同的履行可能，不应属于“可以继续履行”），因而不适用情事变更的规定。
2、违反“限购令”签订的合同的效力
深圳“限购令”中规定，违反该规定所签订的房地产买卖合同无效。但是，笔者并不认为违反限购令而签订的合同属于无效合同。我国《合同法》第52条规定了合同无效的五种情形：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。有学者认为“限购令”属于第五项规定的情形。但如上所述，“限购令”仅仅是各地政府、政府办公厅或者政府职能部门颁布的政策，属于行政规范性文件，既不是行政法规，更不是法律，因而不能以此认定该合同无效。对于在政策出台后又签订的合同，属于自始履行不能的合同。在此情况下，一方存在欺诈、胁迫的，可以按可撤销合同处理，双方恶意串通按照无效合同处理。若一方存在过错致使合同履行不能给另一方造成损失的，应承担缔约过失责任，无过错方有权要求赔偿损失。
