公民住宅权法律保障与政府责任
金俭
一、何谓“住宅权”
通常我们理解的住宅权一是宪法上所说的公民的住宅不受侵犯，禁止非法搜查或非法侵入公民的住宅。刑法上有关于非法侵入住宅罪，即不经主人的允许，或者没有法律规定的情况，任何人不得进入、搜查或封锁住宅，违者要承担刑事或行政责任。二是民法上的住宅所有权。《物权法》颁布后，住宅所有权、住宅财产权受法律保护已深入人心。因此，住宅权大家更多地理解为住宅所有权。住宅所有权为民法上的财产权，属于私法的权利范畴。今天我要讲的住宅权既不同于宪法与刑法上的住宅不受侵犯的权利，也不同于民法意义上的住宅所有权、住宅财产权。
所谓住宅权，是指每一个公民都有通过合法途径得到适当住宅的权利。这里所说的住宅权属于人权的范畴，也是社会保障法意义上的概念。
二、我国公民住宅权现状
在我国住房制度改革前，我国政府几乎负担着全民（除农民外）所有的住房义务。居民与职工居住的是国家或单位的公房。各级政府以及各级单位也都承担着提供职工的住房的义务。提供者与以及住房者都视之为天义地义的事。虽然那个时代，国家、政府与单位在主观上并未意识到住宅权是一个基本人权问题，也没有把提供公有住宅提升到是保护人权的高度来认识。虽然那样的住房政策对解决住房成效并不明显，城镇住房紧张，住房条件一直处于低水平状态徘徊。但是，从另一个层面上讲，在客观上政府却履行与实践着保障公民住宅权的行动，保障公民的住宅被视为政府的责职与义务。
上世纪八十年代以后住宅商品化以及住房制度改革，国务院决定，停止实行40多年的实物分配福利房，推行住房分配货币化。这意味着中国房地产开始了真正的市场化运作。住宅私有化率迅速提高，现已高达60%以上。城镇民民的住房状况以及住房条件获得了显著改善，城市的面貌焕然一新。但是，在住房制度改变的同时，提供与解决公民住宅的责任与义务也悄悄地发生着改变。购买住房、改善住房条件成为绝大多数公民自己的义务与责任，政府与单位不再承担这样的责任与义务。国家已停止了实物分房。一些地方政府在大力推行城市住宅市场化改革的同时，出现了矫枉过正的错误认识，即认为城市住宅建设应该完全市场化、商品化，完全由市场来解决住宅的配置，政府不应有任何干涉。
实现住房市场化、商品化无疑是必要的，市场机制在解决住房配置效率问题上无疑也是有效的，对于那些有财力、经济上负担得起的购房者来说，住房的商品化可以改善自身的居住条件与水平，并实现拥有自己住房的梦想。但是，居民的住房需求能否得以满足则完全取决于他的个人收入水平。“弱势”群体由于先天或后天的原因，如果听凭市场配置，完全依靠市场机制根本无法解决其自身的住房问题，取消福利分房，全面实行住房商品化，对于贫穷者以及社会弱势群体而言，这无疑是雪上加霜，他们无力通过自身的财力在市场购买到住房，同时，住房的商品化也使得住房租赁市场价格上涨，而公房出售后，这些社会弱势群体承租公房的可能性也大大降低。因此，住房商品化无疑加重了低收入者与弱势群体的住房负担与压力。
中国住宅私有化进程，在改变中国财富存在的形式以及人们的生活观念、生活方式的同时，也形成了严重的两极分化。收入的差距造成典型的二元结构房地产市场。高收入人群对房地产强烈投资需求拉动房地产价格不断上涨，普通市民则由于收入水平低下，已经失去购买住房的能力。特别是进入21世纪以来，中国经济领域最为引人瞩目的事件莫过于房价的“暴涨”。在极为短暂的时间内，全国各大中城市的房价呈几何级数上涨，生活在中国城市的大多数工薪阶层市民正在逐渐丧失对住宅的购买能力，或伦为“房奴”。
三、树立保护公民住宅权理念
住房问题不仅仅是“民生”问题，同时也是“民权”问题。住宅权是公民的基本人权，公民健康权、隐私权、财产权等重要权利的实现都以住宅权的实现为前提和基础。每一个人与家庭均有获得适当住宅的权利。树立“住宅确保”的理念，保障公民住宅权的实现不仅是政府的一项基本职责，更是政府应尽的法律义务。许多重要的国际人权公约都明确规定了对公民住宅权的保障。《世界人权宣言》第二十五条规定：“人人有权享受为维持其本人和家属的健康及福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务”。《公民权利和政治权利国际公约》以及《经济、社会及文化权利国际公约》规定：“本公约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件。各缔约国将采取适当的步骤保证实现这一权利……”。 联合国经济、社会和文化权利委员会还于1991年专门发表了《关于获得适当住房权的第四号一般性意见》。该《意见》第一条规定：“适足的住房之人权由来于相当的生活水准之权利，对享有所有经济、社会和文化权利是至关重要的。”因此，各国政府对于实现公民住宅权负有义务。这一义务不仅是政府的政治义务，也是政府的法律责任或称为法律义务。国家应向那些确实无能力购买住房的人提供适当的确保其能安全、和平和有尊严地生活所必要的住房的义务。应通过住宅立法来明确政府的责任与义务。
四、 住宅权内容的界定
住宅权对于每一个人、每一个家庭、每一个社会群体的健康与安宁都是十分重要的。
在界定住宅权是什么以及它所包含的内容时，必须明确以下二个前提：一是对住宅权的理解不应做狭义或限制性的解释，例如不应将住宅等同于仅仅是人们头顶上盖有屋顶的房屋，或者仅仅将住宅看作是一件日常生活用品。它应被看作是人们一种安全、平静、有尊严地生活在某处的权利。现代财产法理论也认为，住宅不仅是普通的不动产财产，还是生存财产和人格财产。所谓生存财产，是为维持所有人最低限度的生存所必要的财产。所谓人格财产，指与人格紧密相连、其灭失造成的痛苦无法通过替代物补救的财产。住宅作为家庭成员私生活的场地，无疑应当归属于上述两种财产，因此应该享受远高于对一般不动产财产的保护。二是我们不能仅仅考虑住宅的物理结构，空间大小，还应考虑到生活在其中的人和家庭的负担与感受。住宅必须为需要居住的人们能够负担得起，并且所处的地点应为安全与健康，具有生活、就业等生活、学习所需的必要设施。
住宅权是指具有获得可负担得起的适宜于人类居住的，有良好的物质设备和基础服务设施的，具有安全、健康和尊严，并且不受歧视的住房权利。
因此，作为基本人权的住宅权应包含下列因素或权利：
1、可居住性——居住权。人们为了生存，首先必须有一个能挡风避雨的生活场所，这是作为一个人的最低的生存权利。适足或适宜的住宅必须是可以居住的。居住权是公民住宅权中最基本的权利，只有“安居”，才能“乐业”，没有住房，一切权利都无从谈起。
2、安全健康的住宅与适宜的地点——安全与健康权。为确保本人与家庭的安全与健康，人们有权要求住房的质量符合安全标准，住宅应建在安全与健康的地点。住房的质量直接影响着居住者的生命与财产安全，住宅的自然通风、阳光以及人均居住面积等同样直接影响到居住者的健康。缺乏适当的自然通风与阳光以及居住过于拥挤都将有碍于健康。在美国，为了保护公共安全，在《住房条例》（Housing Code）中要求每一栋用于租赁的房子必须有防水的屋顶、烟筒、防火通道、通风设备、倒垃圾设备等。适宜的住宅地点还应包括便于就业选择、具有卫生保健服务、入托、上学和接受其他社会服务等设施。
3、获得物质设备和基础服务设施的权利——基础设施享有权。一处适当或适宜的住宅应当享有必要的社会服务设施，这些设施包括市政设施与社会公共服务设施，例如便利的饮水，烹饪的能源，供暖及照明，卫生洗涤设备，食品储存，垃圾处理设备，排水设施和紧急情况下的服务机构，例如火警和急救车等。
4、在费用上可负担得起并可获得与实现的权利。适宜或适当的住宅要为人们所能负担得起，其费用应当不会威胁或在事实上剥夺其满足自身其他基本需求的能力。住宅权必须是人们能够实现的，而非仅仅是一种口号或理想。政府应当提供给人们尤其是弱势群体充分的住宅资源，确保老年人、儿童、残疾人、艾滋病毒携带者、长期病患者、精神病人以及自然灾难的受害者等获得住宅的权利，以及在无家可归时要求适当安置的权利。
5、占有权的法律保障——住宅救济权。居者者对住宅的占有权应得到应有的法律保障。尽管占有形式多种多样，所有人占有，租赁人占有以及其他善意人占有等，但无论哪种方式，法律都应保障合法占有者的权利等。住宅在被强制征收、被驱逐及受到其他威胁时，有获得法律救济的权利与途径。这种对占有的保障权不仅所有者应当享有，承租人或善意占有人也同样享有这一法定的权利。
6、不受歧视的公平住宅权——公平权。在住宅权面前，应不分男女性别、不分民族，宗教信仰，无论是否有残疾等，在住宅买卖、租赁、贷款等方面都应一视同仁，禁止任何形式的对少数民族、不同宗教信仰者、妇女、残障人士、老年人、难民、贫困人士、单身人士、无家可归者以及同性恋者等人群的歧视。
总之，住宅权就是每个公民有权获得可负担得起的适宜于人类居住的，具有安全、健康、尊严、有良好的物质设备和基础服务设施的并不受歧视的住房权利。
五、住宅权保障法律措施
住宅权法律保障制度的产生是有条件的。只有社会当把“住宅权”作为“生存权”被人们普遍认可后，才会有保护者的呼声；也只有当住房成为人类“生存必需品”时，才会有住房保障之说，只有将住宅权在法律上确认，并配以相应的法律制度与责任，才能形成住宅法律保障制度。因此，首先建议我们的宪法公民基本权利中增加公民有获得住宅保障的权利，尽快制定《住宅法》。
（一）当前做法存在的问题
1、建立了住房公积金制度。但住房公积金覆盖率低。截至2006年6月，住房公积金覆盖率仅为62.04%，有的省份还不足40%。
2、集中建设了一批经济适用房。但数量不够，且经济适用房价格偏高。安居工程的主要目的是用于解决中低收入家庭的住房困难问题，但安居工程的最终房价并没有按最初设计的每平方米1000元左右的价格销售，而是以每平方米5000-6000元左右的价格销售。这样的价格虽然比市场价为低，但同样在客观上贫穷者及社会弱势群体排除在外。因为即便这一价格，低收入者也难以承受。
3、廉租房的供应远不能满足需求。一是缺乏明确的目标和长远规划，更没有可操作性的具体安排；二是可用于廉租的房源太少。许多城市的双困难（收入低、住房困难）家庭，通过排队等形式很难在短时期内获得住房。廉租住房条例中规定： “实物配租的廉租住房来源主要包括：（一）政府出资收购的住房；（二）社会捐赠的住房；（三）腾空的公有住房；（四）政府出资建设的廉租住房；（五）其他渠道筹集的住房。当前廉租住房来源主要以收购现有旧公有住房为主。这显然是杯水车薪，只有开拓其它渠道。有人主张国家建造一批廉租房以增加廉租房源才能解决当前的燃眉之急。
我不反对经济适用房与廉租房，但我反对集中建造经济适用房与廉租房。理由一是因为集中建经济适用房意味将社会上弱势群体集中在一起。而这些社会弱势群体在不占有任何社会资源的情况下，由于先天与后天的原因，在短时期内是无法改变其自身在社会中的地位与状况的。二是集中建经济适用房与廉租房，无非是地价便宜，建房低标准。地价便宜无非是在偏远的城郊结合部。基础设施与公共服务设施当然也无法与中高档住宅区相比。远离城市，交通不便，使就业与工作的机会受到影响。使原本收入就低的贫困者即便获得住房的情况下，生活成本反而提高，收入相比反而更低。三是建中建经济适用房与廉租房实际上是在制造现在与未来的贫民窟，它会带来很多社会与环境问题，人为地造成隔离与歧视。给居住在那里的家庭与成员心理带来负面影响，甚至影响到下一代心理的健康成长。如果说这里出了个美女，大家就会说鸡窝里飞出的金凤凰。
我反对集中建经济适用房与廉租房，但我赞成经济适用房与廉租房。因为它为低收入者带来福音，是保障公民住宅权的重要途径。在这里我要明确的是：经济适用房与廉租房不应该等同于低标准房甚至是劣质房。这种观念与思想要改变。它直接影响着我们政府的决策与行为。所谓经济适用、廉租指的是公民通过远低于市场商品房的房价（经济价）以及较低的租金取得住房所有权或住房的使用权。经济与价廉是对承受者、租赁者而言的，而非提供者即政府。如果政府提供的是低标准的或较差甚到是劣质的房源，则承购者或承租者出低价格或低租金，则是等价交易，不存在社会保障的成份在内。
现在有人提出建没有厕所的经济适用房或廉租房，以此防止有钱人购买或居住。这是脑瘫人提出的做法。问题不在有无厕所，没有厕所就没利可图了吗，没有厕所富人就不买了吗？问题在于经济适用房与廉租房配置的制度与机制存在问题，没有厕所可以再加建一个。只要有百分之百的利润，就有人敢冒被杀头的风险。
（二）建议
1、提高经济适用房与廉租房的数量与供应是一个重要途径。政府可以通过减免开发商一定比例的土地出让金，代价是政府取得一定比例的商品房，作为经济适用房与廉租房。政府出让住宅土地时作为一个硬性条件。它的好处是：一是经济适用房或廉租房获得者与承受者可以与其他居民一样享受良好的基础设施与服务设施，优美的住房环境，没有被隔离与歧视的感受。二是避免未来贫民窟的产生与社会问题；三是让公民真实体念到了社会福利与保障的好处。四是还可以赌住出让金用途的部分漏洞。国家审计署公布国有土地使用权出让金审计调查结果显示，京津沪渝穗等11个城市土地出让管理存在严重问题，其中，土地出让净收益有1864.11亿元未按规定纳入基金预算管理，占11城市土地出让净收益总额的71.18%。（6月5日《京华时报》）。1993年底实行分税制后，作为主体税种的增值税、所得税由中央与地方共享，而土地出让金作为地方财政固定收入则全部划归地方所有，至此，不进入地方预算的土地出让金逐步变成地方政府的“第二财政”。2007年全年全国土地出让金收入约1．2万亿元，再创历史新高。如果按审计署11城市71.18%未纳入预算管理，来匡算去年全国土地出让金管理情况，全年将有8000多亿元，得以自由地游荡在政府财政管理体系之外。一旦土地收益纳入预算的盘子，就意味着地方政府每动一笔开支，都必须接受人大的监督，比起不受约束的预算外资金，就不那么自由和顺手了。让这笔巨资用于公民住宅保障，真正起到取之于民用之于民。五、可以与商品住宅增量同步增加。这个数量就很可观并可保证的。
2、借鉴国外的经验，国家通过补贴租房租金的办法，让低收入者通过市场承租住房，根据其收入政府确定一个补贴标准。定期根据其收入与住房状况的改变来决定补贴的发放。一些拥有房源的房东，由于政府直接将租金支付给房东，房东将消除疑虑愿意将房屋出租给廉租家庭。这样做，一方面可解决低收入且住房困难者的住房问题，另一方面启动与发展我国的住房租赁市场。
3、大力发展与完善住宅租赁市场。住房制度改革后，我们过度过分地宣传与夸大住宅私有化自有化率的好处。提倡享有住房，不一定要拥有住房所有权。其实，对住房拥有控制权（占有权）与拥有住宅的所有权同样重要。在法律上，对出租者解除租赁自由给予一定的限制、对于住宅租金以一定的控制。如实行以保护承租人为主的房租管制，限制租金，强制空屋出租，禁止不法驱逐等法律规定与措施。保障住宅权，并不是说要保障每一个公民拥有住宅所有权。对于刚工作的年轻人，完全可以通过完善的住宅租赁市场来解决住房。
4、形成与建立住房社会保障供应体系。使住房保障具有多层次性和手段的多元化特点，它是一个包括开放性的商品住宅、限价普通商品住房、普通二手房、经济适用住房、廉租屋等多层次的供应体系。在"十一五"期间，其供应比例大致分别控制在30%、20％、20％、15％、15％左右。
5、建立住房社会保障基金。财政支付能力是保持住房保障制度运行可持续性的基本因素。出让金的一定比例提取作为住房社会保障基金。当自然灾难等紧情况发生时，政府提供住宅援助解决住房。随着我国经济实力的增长，应调整各级政府支出结构，压缩过快增长的经济建设费和行政管理费支出，将节省下来的经费用于社会保障，提高财政支出中住房社会保障资金的比重。此外，住房保障资金也应多渠道筹集其来源可以从土地出让金中部分提取。住房社会保障基金以地方筹集为主，中央政府补贴为辅，对欠发达地区中央要增加转移支付。
6、为实施住房保障，需要设计相关的配套政策。在税收政策上要向中低收入居民家庭倾斜，对购买自住住房面积在９０平方米以下的限价商品住房、经济适用房，契税减半征收；转让普通二手房的免征土地增值税，个人所得税减半；在开发商开发、交易普通商品住房、经济适用房的环节中，可在营业税、土地增值税、配套费上予以优惠，酌情削减。
在住房金融政策上，对普通商品住房、经济适用住房及廉租房建设项目予以贷款，开发企业其自有资金持有率可降至１０％－２０％；对中低收入家庭购房贷款应等同于住房公积金贷款利率；同时建立住宅抵押贷款的政策性担保机构，对中低收入家庭或特定群体的住宅贷款提供担保；在土地政策上，要限地价或划拨供应。对住房保障的供应对象，要建立资产申报制度、审核制度、轮候制度和退出机制，保证其公正公平。
7、建立农村住房社会保障。我仍然要提出让金问题。一个重要的原因是，政府要征收农村土地时的征地费用与巨额出让金之间相比，几乎是零征收。一个例子就是当地政府以建设北京市丰台科技园为由，从六圈村“掠走”大片土地，而给六圈村的补偿少得可怜，即便安土地管理法规定的平均每亩年产值的6-8倍，每亩为7-9万，即每平方从117元／ｍ2，但出让这块土地每平方米为6750元／ｍ2，几乎是零征收。解决农村住房社会保障当然要做的工作很多，但是，有一条，即保障费用，国家与政府应从出让金中提取一定比例解决被征地农民的住房问题。
8、制定《住宅保障法》，为住宅保障创造法制环境。这里住宅权更多的是指为社会低收入阶层所拥有住房的权利。通过法律将上述措施通过法律形式固定下来，违者承担相应的法律责任与后果，并可通过法律的救济措施得以实现。使之成为一个具有可操作性的住房保障法。
住房社会保障制度是一项政策性、社会性强、涉及面极广的系统工程，不仅是政府的一项责职，更是政府的一项法律义务。为此，一方面，应建立与完善住房商品化、市场化住房机制，另一方面应当在我国建立与完善住房社会保障机制。“居者有其屋”既是公民住宅权的最终目标，也是公民住宅权的最低法律底线。公民住宅权的实现既是维护公民基本生存权的重要内容，也是宪法与相关法律的重要内容。
