热点聚焦
理论争鸣
它山之石
域外法制
首页 > 房地产法前沿 > 内容
论中国住房公共政策基本原则与框架
来源 ::《经济社会体制比较》2009年第6期     发布时间:2010/1/24

       摘要:在现代社会,住房作为衣食住行的核心,它在生活中的重要性是任何商品都无法比拟的。它不仅是每一个人最为基本、购买价值最高的生活必需品,而且也是个人财富持有水平及生活环境如何的标志。因此,在现代社会,任何一个国家都会对住房制定各种各样的政策以便保证居民的基本居住权,尽量地让住房分配公平合理。也就是说,政府的住房政策对住房市场的资源配置、住房公平分配、住房利益协调与调整是十分重要的。

  关键词:中国 住房政策 原则 框架

  一,问题提出

  在现代社会,住房作为衣食住行的核心,它在生活中的重要性是任何商品都无法比拟的。它不仅是每一个人最为基本、购买价值最高的生活必需品,而且也是个人财富持有水平及生活环境如何的标志。因此,在现代社会,任何一个国家都会对住房制定各种各样的政策以便保证居民的基本居住权,尽量地让住房分配公平合理。也就是说,政府的住房政策对住房市场的资源配置、住房公平分配、住房利益协调与调整是十分重要的。

  在中国1978年以前的计划经济体制下,没有住房市场,城镇居民采取公有住房实物分配的方式。在这样的住房制度下,住房建设投资不足、住房供应短缺、居民住房条件难以改善、住房分配的不公平等问题十分严重。1980年起,中国城镇住房制度开始改革,但直到1998初年住房制度改革的进展是十分缓慢的,住房问题的矛盾也越来越突出。1998年7月,中央政府宣布了住房制度全面改革的通告(即住房的23号文件)[①],该文件决定从1998年开始停止住房实物分配,逐步实行住房分配的货币化。按照23号文件的要求,国家相关部门陆续出台了一系列刺激住房消费,鼓励和扶持住房消费需求的金融、税收等配套政策。正因为这些住房制度的改革,从1998年起,中国的住房市场得到前所未有的发展,城镇居民住房条件得到很大程度改善。1978年人均住房面积为6.7平方米,1998年只有9.3平方米,而2005年则达到了26.1平方米(隆国强,2008)。也就是说,住房制度改革改善了居民的住房条件、增加了居民的财富、促进了资本市场的发展及宏观经济的增长与稳定等(朱亚鹏,2007)。

  但是,住房货币化改革启动后,住房分配的不平等状态不仅没有改变,反之在改革过程中进一步恶化,并随着住房市场的快速发展又形成了不少新的严重的经济与社会问题,特别房价过高引起的问题更是突出。因为,住房价格上涨过快,使得绝大多数居民无能力承担而远离市场,住房市场成为投资为主导的市场;房价过高,不仅吹大了住房的泡沫,而且使得银行及金融市场潜在的风险越来越大(美国金融危机是也);房价过高不仅严重地阻碍了国家经济战略的转移和产业结构的调整,而且也导致了居民消费的严重挤出;同时,住房市场也成了一种主要的财富转移与分配机制,使得全民财富短时间内向少数人聚集,使得居民之间的财富分配越来越不合理,财富分配两极分化越来越严重,社会冲突与矛盾由此而起;还有,掠夺性地使用土地资源,土地使用效率极低[②],国内城市化的过程中土地使用浪费十分严重;贪污腐化严重,最近查出的不少贪污受贿的大案要案都是与土地交易与住房的交易有关等。可以说,当前由于房价过高而引起住房市场的问题已经无以复加了。

  那么,为什么中国住房市场的问题与矛盾会越来越多、越演越烈?原因何在?在本文看来,根源就在于中国住房市场只有住房产业政策、住房政策,而没有住房公共政策。所谓的住房产业政策是指国家根据住房发展的要求,通过税收政策、金融政策等来调整住房产品结构与生产企业组织形式,以便保证住房市场按照政府意图实现市场的供求关系平衡。它所关注的是住房市场产品的供求关系。住房政策涉及到与住房相关的土地、融资、开发、租赁、销售等各个方面,主要是如何帮助低收入者或特殊人群解决基本的住房条件问题。它所关注的是对政府依赖不同的人如何通过政府政策资助解决基本的住房条件。所谓的住房公共政策是指依据特定时期的目标和公共政策的基本程序,通过国家的公共权力来协调住房市场各主体与利益集团之间的利益关系,以便达到住房市场各种主体之间的利益均衡的行为准则。也就是说,住房公共政策所关注是住房市场各主体之间的利益调整与平衡,关注的是住房市场当事之间的利益关系的协调。

  从上述住房公共政策的基本含义可以看到,当前国内住房市场许多问题与困境就在于没有协调好住房市场当事人之间的利益关系,就在于住房市场当事人之间的利益分配没有达到公平公正。特别是,中国住房市场基本上是由政策主导的市场,或“政策市”,如果当前的住房政策不能够调整与协调好住房市场当事人之间的利益关系,那么这个市场不仅会问题丛生,而且也无法持续稳定的发展。因此,全面地研究中国住房市场的公共政策,并在此基础上确定中国住房市场公共政策的基本原则与框架、建立起相应的可执行制度,既是化解当前住房市场问题与困境的关键所在,也是保证中国住房市场能够持续稳定发展的关键所在。

  本文的结构是,第二部分探讨了中国住房市场公共政策的前提与基本原则;第三部讨论了中国住房市场的公共发展模式;第四部分研究了中国住房市场的土地公共政策;第五部分研究了中国住房市场的金融公共政策;第六部分研究了中国住房市场的税收公共政策;第七部分研究了中国住房保障体系的公共政策;第八部分结语。

  二,中国住房市场公共政策的前提与基本原则

  所谓的住房市场公共政策是指国家(政府)与公民就住房市场的利益通过一定程序共同作出决策选择,并通过国家公权力来调整与解决住房公共利益的过程与行为准则(易宪容,2009)。也就是说,住房公共政策的本质或核心就是如何来协调和调整住房市场当事人之间的利益关系,以便让居民的住房福利条件不断得以改善,以便让住房市场能够持续稳定的发展。在中国,住房市场公共政策是建立在以下三大前提条件上的。即个人基本居住权的天赋性、党的宗旨的人民性及城市土地的国有性。

  首先,住房基本条件的天赋性是指每一个中国公民的基本居住权是与生具有的,他从出生的第一天起我们社会就有责任来保证每一个公民基本的居住权利。也就是说,从个人基本居住权的天赋性来看,住房问题是一个完全的公共性问题。因为,住房问题涉及到每一个公民的基本居住权利。而且每一个公民的基本居住权具有原则上的优先性,它是住房市场得以存在与发展不证自明的公理。因为,保证人类每一个人基本的衣食住行,是人类社会得以存在和繁衍的基本条件,也是现代文明社会的基本标志。正因为基本居住权是现代文明社会人类所具有的天赋性,因此,在发达的国家里,甚至于有一定的文明程度的国家里,保证每一个居民住房的基本的自住需求是这些国家住房市场的基本政策或政策宗旨[③]。比如,美国住房政策的宗旨或核心就是要让每一个美国公民能够买得起有支付能力的住房[④]。也就是说,每一个公民的基本居住权的优先性说明了住房问题既关系到每一个人的基本生存条件也涉及社会的文明程度。它是住房市场得以存在与发展的前提。离开了这一基本前提,住房市场其他方面的属性也就无从谈起。

  其次,党的宗旨的人民性也是住房市场得以存在与发展的前提。因为,中国是中国共产党领导下的社会主义国家。正如胡锦涛书记在十七大报告中指出的那样,中国共产党的根本宗旨就是全心全意为人民服务,党的一切奋斗和工作都是为了造福人民,要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工件的出发点和落脚点,做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。这是科学发展观的核心(《中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编》,2007)。正如十七大报告所指出的,科学发展观在住房市场的具体化就是“民有所居”。

  从十七大报告的基本精神来看,中国的经济发展比如住房的发展,并非仅是追求GDP高低,追求住房增加多少产值,追求住房可以带动多少产业的发展,而是要看它是否符合绝大多数人的利益,是否能够不断地提高全体中国人的住房福利水平[⑤]。如果我们的住房市场仅仅是富人的市场,如果中国住房市场仅仅是为少数人服务的市场,那么这个市场与住房市场的人民性是完全背道而驰,也是与中国共产党的基本宗旨相背离的。

  第三,中国城市的土地为国家所有(谢伏瞻,2008),住房市场的发展是建立在国有土地的基础上的。土地国有意味着什么?不仅在于中国土地为全体的公民所有,而且在于中国土地所有的权能为全体人民服务,人民有权分享土地上的成果。也就是说,尽管中国城市土地中央政府委托地方政府来管理,但最终所有权是全体人民的。人民有权利来转让或收回国有的土地,也有权利来共同分享土地的增值,有权利来分享土地附上物的溢价。正因为中国土地为国有,住房生产的最基本的要素是土地,因此,土地附着物即住房上的利益如何来分配与调整就是以全体人民的公共利益为基础。

  可以说,每一个居民基本居住权的天赋性、党的宗旨的人民性、城市土地的国有性,不仅表明住房问题是一个完全的公共性问题,而且表明了它也是住房公共政策制定与确立的前提与基础。在这个前提与基础上,住房市场运行才能够符合广大民众的根本利益,住房公共政策才能体现其公平公正。也就是说,既然住房市场的公共政策是通过国家公权力来调整与协调住房市场所有的当事人的各种利益关系,并以此达到这种利益关系的平衡,那么住房市场的公共政策的基本原则或核心就是如何通过国家公权力来保证每一个公民的基本居住权、如何让最绝大多数居民的住房福利条件得以不断改善。在这个基本原则下,中国住房市场的法律制度、发展模式、运作规则、利益分配与调整等方面都是在这个原则上建立、展开与发展。离开这个原则,住房市场存在与发展的意义就不一样。因此,我们当前最大的任务就是如何通过立法的方式把这个原则固定下来。比如说,中国要尽快制定《住宅法》。如美国的《住宅法》第一句话,就规定美国住房发展的目标或宗旨,就是要生产让每一个家庭都有支付能力购买的住房,让每一个公民有一个舒适的家。这是美国住房市场得以发展的基础。中国的《住宅法》也要把上述住房公共政策的基本原则制度化,以此来确定中国住房市场发展方向与目标。

  当然,任何公共利益并非是一个抽象的概念,也不可还原成某种个人利益。公共利益的识别与获得是需要在一定的程序下经过绝大多数公民参与讨论与博弈才可能得到全体公民的认可并取得共识。也就是说,为了保证住房公共政策的公平公正不仅需要确立公共利益的基础,而且还得设计一套公民广泛参与及对公权力使用的合理限制的程序,通过住房公共政策程序正义性来保证住房公共政策的公平公正。由于幅度有限,对于这个问题在此不作过多的讨论。下面只是在上述中国住房公共政策的前提与原则的基础上来讨论中国住房市场公共政策的基本框架,比如中国住房市场发展模式,土地、金融、税收、住房保障等方面的公共政策,以便确立中国住房市场公共政策的基本内容。

  三,住房发展模式是中国住房公共政策的核心

  中国住房市场最早开始于广东与深圳。由于广东、深圳与香港有地缘、人缘等便利条件,因此,国内最早的住房市场发展先是走上香港那种高地价、高房价及高福利房的发展之路(杨万汝,2003)。由于这种住房发展模式利益更倾向于房地产开发商及地方政府,因此香港的住房发展模式很快就在国内各地遍地开花。但是,目前中国的住房市场发展模式对香港模式的学习只是学习一半,学习了高房价、高地价,而没有学习高福利房,从而使中国的住房发展模式既无法建立在住房消费性的基础上,也无法保证国内绝大多数居民基本的居住权。

  我们可以看到,无论是从香港住房发展模式的基本内容来看,还是从中国的国情来说,香港住房市场发展模式是不适应中国的。一是尽管从这种模式看上去是一百多年来香港市场自然演化之结果,但实际上,这种住房市场发展模式是特别环境下的产物。因为,香港的这种住房发展模式是英国政府在撤离中国以前以行政方式掠夺及转移香港民众财富的一种间接手段。在这种住房市场发展模式下,尽管香港经济在中国改革开放中得到飞速的发展与繁荣,但政府通过这种住房市场让社会大多数民众的财富轻易地转移到了政府官僚、少数房地产开发商及社会精英手上。我们只要看一下香港政府高官及大学教授的工资居世界前列,看看香港少有的几家房地产开发商聚集的财富,以及香港绝大多数民众的住房条件如何差,就能够看出其中的奥妙所在。

  可以说,香港的住房发展模式,对于一个区域面积小、土地公有及土地十分稀缺、经济繁荣的小经济体来说,可能是一种无奈的选择。比如香港与新加坡。在土地稀缺程度较高、土地为政府所有的条件下,如果房价过低,也就不能够显示出该地土地的稀缺程度;但房价高又必然把绝大多数中低收入的民众完全排斥在住房市场之外,因此该地政府只能通过特殊的住房保障体系来解决中低收入民众的住房问题。加上香港和新加坡的经济繁荣与法律体系建全,这就为该地形成一套独特的住房保障体系。比如,香港50%以上民众通过公屋来保证居民基本居住条件,而新加坡住房保障的比例比香港还要高。

  由于香港与中国内地人缘、地缘等关系,国内住房市场的发展是从学习与模仿香港住房发展模式开始。比如早几年的广东、深圳。而且这种发展模式也很快成了国内各地学习与模仿的典范。但是,在这种学习与模仿香港住房市场发展模式的过程中,国内住房市场更多的是学习高房价、高地价的一面,但高福利房或公屋则多以是文件上的提倡,只是2007年的24号文件[⑥]及2008年131号文件,这种态势才有所改变。比如说,截至2005年底,全国累计用于最低收入家庭住房保障的资金为47.4亿元,不足北京市不少楼盘一个项目的投入,真是杯水车薪(易宪容,2007)。还有,即使是所谓的经济适用房,不仅不少地方的投资连年下降,而且即使建筑经济适用房也仅是什么定向销售,如北京。而香港居民公屋入住率达到50%以上,即香港50%以上的中低收入民众可以通过住房保障体系来解决基本的居住条件。正因为,中国现行的住房发展模式在住房保障性的不足,从而使得许多城市居民的住房条件难以改善。

  当然,从24号文件与131号文件内容来看,早些时候全国盛行的“香港住房发展模式”将发生重大的变化。因为,这些文件强调了住房市场是一个以居民消费为主导市场,强调生产满足居民自住需求的中低价位、中小套型普通商品住房。可以说,如果这些住房政策能够落实下来,不仅在一定程度上体现住房公共政策的基本宗旨(即生产更多绝大多数居民有支付能力购买的住房),也能够保证国内住房健康持续的发展。但是,2008年美国金融危机爆发,政府为了保经济增长,出台了不少扩大内需的政策,而地方政府则以此为理由要求刚刚确立的这些政策改变,这就使得2009年4-7月国内住房市场经过的一年来的调整又开始转向投资为主导的市场转变。可以说,住房市场发展模式如果不以公共政策方式用制度固定下来,住房市场政策变化就容易导致住房市场远离绝大多数人的公共利益。

  比如,美国的住房发展模式就是一个“大市场、小政府”的二元二级市场住房体系(童悦仲,2005)。所谓“大市场”就是美国家庭住房的95%以上是通过住房市场来解决(包括住房购买与住房租赁)。目前美国一亿多个家庭中,有7100万个家庭通过市场拥有住房,30%左右的家庭通过市场租屋来解决。所谓“小政府”是指政府只限于帮助那些无能力支付私人房租的低收入家庭和老年人解决住房问题。政府资助的公共住宅或廉租屋家庭大约在130万户,占美国全部家庭的不到2%。加拿大的情况也是如此,政府资助的廉租屋家庭不会超过5%。而美国这种住房发展模式基本上是通过住房公共政策的方式来确立的。

  从目前中国住房发展模式来看,地方政府想学习香港那种高房价、高地价、高福利房的住房发展模式是根本行不通,它违背了绝大多数人的公共利益。中国住房公共政策的核心就是建立起适应中国的住房发展模式。在本文看来,在中国住房公共政策的前提与原则的基础上,中国住房发展模式应该是一个多层次的体系(易宪容,2007)。第一层级是不足的10%极低收入的家庭、老人病人等进入政府提供的廉租屋或公屋体系,通过这种方式来保证最弱势民众的居住生存权。第二层级是10%-80%的中低收入民众的消费性住房市场,在政府土地政策、住房货币化补助、优惠利率、优惠税收等优惠条件下通过住房市场来解决其基本的住房条件问题。在这一层级中,不同收入民众所获得的优惠条件也不一样。但要做到这一点,政府就得用法律来保证(美国有《住宅法》)国内住房市场是生产民众有支付能力的住房。并在上述界定的基础上,让第一、二层次住房市场定义为完全的住房消费市场。第三层级剩下20%的中高收入者进入住房市场。在这个层面,住房供求完全由市场来决定,不纳入住房保障体系,也不对住房产品的属性投资与消费进行严格区分。在这个市场里,住房属性完全由市场来确定。

  在这个住房发展模式中,其特点主要表现为,一是层次清楚、利益分明、对于不同的阶层的人其住房利益分配各得其所,并通过法律把这种住房利益分配关系固定下来;二是住房市场资源配置以市场为主导,政府对住房参与部分极小;三是住房市场以住房消费为主导,住房投资所占的比例很小;四是住房发展模式作为一种住房公共政策,必须通过程序正义来保证,而不是简单制定一种规则。可以说,在这样的住房发展模式下,不仅可达到各利益主体之间的利益关系平衡,而且还可为这种住房发展模式的政策具体化提供基础。

  四,住房市场的土地公共政策

  由于没有土地公共政策,中国土地制度所面临的问题是无以复加的。无论是《宪法》对城市土地规定的矛盾性(蔡继明,2009),还是这种土地制度对农民身份与权利的歧视所导致弊端,这些都是十分严重的。而且中国土地政策缺陷也导致了“三农”问题无解,导致了中国经济发展战略转移及产业结构调整困难等重大的经济问题。对于这些问题,本文在此不进行讨论。本文关注的是,在既有土地制度安排下,其利益分配关系为什么会严重失衡?为什么农民及城市居民的利益会受到严重侵害(农民利益受到侵害是通过土地权益,城市居民是通过高房价)?为什么地方政府热衷于土地财政及土地交易会成为腐败行为的重灾区?等等。可以说,这些问题的根源基本上都是与没有中国住房市场的土地公共政策有关。

  现行中国土地政策的法律源头是《中国人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)。比如,《宪法》规定,城市的土地归国家所有,农村的土地归农民集体所有,国家只有出于公共利益的需要才能对农地实行征收或征用。

  从《宪法》对土地规定来看,有以下几个问题值得思考。一是城市土地归国家所有,也就意味着城市土地最终所有权为全体中国公民所有。无论是人大,还有中央政府及地方政府都只能是以一级又一级代理人来行使土地的权能。既然现行土地制度形成一条比较长的委托代理链,那么这种制度有什么样安排来保证在这样长的委托代理链中代理人不侵害委托人的利益。即国有土地所有的权能是否为全体中国公民服务,同时全体中国公民能否有权分享国有土地各种权能所生产的成果。但实际地方政府不仅主导了当地土地各地权能使用与变更,而且土地管理代理人成了土地的终极所有者。这种土地产权缺陷必然会导致地方政府极力扩张土地交易的规模,极力地希望在自己手上把其所管理的土地交易出去。

  二是按照《宪法》,既然城市土地是国有,农村土地由农民集体所有。从文字上来看,城市与农村的土地边界是十分确定的。但是由于农村的集体土地既不能出卖,也不可转让。这不仅从根本上剥夺了集体土地的基本权利,也使得农村土地最终所有权实际转化为国家所有,农村与城市土地的边界不确定。而这种土地边界的不确定就成为代理人即地方政府提供了侵占农民利益的制度基础。比如说,陕西省咸阳市1986年城市土地规模为18.5平方公里,到1998年扩张到48平方公里;2004年城市规划修改再扩张到100平方公里,控制面积为500平方公里,8年的时间里扩张27倍(蒋省三,2006)。而这种城市边界的扩张很大程度上是以侵害农民利益代价的。

  三是这里的“公共利益”是指什么?它又是通过什么方式来确立?这些都是相当不明确的。一般来说,公共利益是指整个社会全体公民的共同利益。比如说,在城市化过程中,交通、能源、水利等基础设施的建设,或政府给整个社会提供的公共品等。这些都是以基础设施公共服务的方式提供给大众。实际上,在一个价值多元化的社会里,公共利益并非仅是一个抽象的概念,它应该是社会各阶层通过公共政策反复博弈利益均衡的结果。这样才能够体现出公共利益的正当性、合法性及公共性。实际上,由于《宪法》中这种公共利益不确定或界定不清,从而使得各地方政府能够滥用权力,借助于公共利益之名征收农民集体用地来满足非公共利益的目的,即早几年所谓盛行的“经营城市”。蔡继明的研究表明(2009),在中国近一轮的“经营城市”运动中,地方政府所征收的土地真正用于公共利益的不到10%。

  可以说,1982年的《宪法》关于土地制度安排,由于它是计划经济下的产物,因此它已经不适应几十年变化了经济环境与条件了,根据这样的《宪法》所制定的关于住房市场的各种土地政策自然会存在许多严重的弊端。因为这些土地政策不仅没有体现全体公民的公共利益,也没有通过公共决策的方式来平衡协调当事人各方的利益关系。

  比如说,20世纪90年代以来政府出台关于土地政策的文件,有人统计过有近150件,字数超过70万字(谢伏瞻,2008)。特别是表现在土地出让金的政策上,中央政府与地方政府的利益博弈从来就没有停止过。但是,这些利益博弈从来就没有形成公共政策,而只是上下级政府之间的利益关系的调整。由于没有形成土地的公共政策,也就无法就土地问题达成各事人之间的利益协调与平衡,使得土地市场所面临的问题与利益冲突十分严重。同时,由于住房市场的土地政策,现行政策容易成为少数人侵害大多数人利益的工具,成为地方政府侵害农民利益的“合法”方式。比如,当前国内地方政府之所以对经营城市、住房市场如此感兴趣,就在于通过现行的土地政策转移26万亿元之多农民及城市居民的利益(周天勇,2009)。

  因此,制定中国住房市场的土地公共政策已经到迫在眉睫的时候了。当然要这样做,首先得对现行关于土地的法律法规进行全面检讨清理,并通过程序的正义来确定住房土地市场的公共利益,在此基础上来制定住房市场的土地公共政策。而且住房市场的土地公共政策的核心就如何通过政府公权力来平衡政府、企业、个人之间的利益关系。还有,住房市场的土地公共政策不仅在于每一个人基本居住权的保障问题,而且在于中国的城市化过程中,住房市场资本化过程中巨大的财富溢价如何分配的问题。这里既有土地的溢价,也有土地附着物住房建筑的溢价。这笔每年大致有2万多亿元的住房巨大财富的溢价,本来就是全国人民一笔巨大的财富。但是,由于没有住房市场的土地公共政策,而仅是把住房市场看作为一个一般商品市场,这样,这笔巨大的住房溢价就会看作是房地产开发商及地方政府能力、经营的结果,并让这笔巨大的财富轻易地流入少数人手上。这不仅导致对农民及城市居民利益的侵害,也让国有财富的严重流失。

  我们可以看到,早些时候房地产开发商能够以十分低的价格从政府手上协议转让获得大量的土地,并以这些土地囤积起来、甚至于把房囤积起来推高房价,从市场的角度来看,从住房的一般商性质来看,房地产开发商这样做无可厚非。甚至于市场上流行的观念是住房企业利润最大是其本性,但是实际上,问题就在于政府没有把住房市场作为一个公共性问题,没有把住房市场的巨大溢价看作是全国人民共有的一笔财富,而且轻易地为住房开发企业及地方政府获得了。可以说,如果没有政府的城市化过程,没有政府在城市过程大量的基础投资与服务投入,那么这笔城市化过程中住房的溢价是不可能产生的。比如,为什么在国内一线城市的住房价格比较高、土地值钱,而在一些穷乡僻壤的地方土地及住房则不值钱?关键的问题就在于政府对这些的地方所投入的不同。如果把政府这些巨大投入仅仅是作为住房开发企业的利润,这对全体中国的居民来说是不公平的。比如,目前一些发达地方政府都把当地的土地及土地收入仅作为地方所有,这样做不仅违宪,而且对国有土地制度下经济落后地方民众来说也是不公平的。因为,国有土地所产生的财富是全体中国公民共享的,而不是一些地方一些所持有的。因此,建立起一个全国性土地基金也是住房市场的土地公共政策的重要内容。通过这个土地基金,以级差地租的方式来收取土地出让金,以中央转移支付的方式来让全国居民分享城市化进程中成果。这样,才可能减小由于住房作为财富分配及转移机制所带来的收入分配不公,才可缓和居民收入分配差距扩大矛盾,为全国经济平衡发展创造条件。

  可见,当前土地公共政策的基本内容就是通过公共决策的程序来检讨当前土地法律法规和重新确立住房市场的土地公共政策,其中包括界定土地的基本权能,确立城市与农村的基本边界,平衡住房土地市场各种当事人的利益关系,保护最绝大多数农民及城市居民的根本利益不受到侵害,保证全国每一个公民的基本居住权得以分享,保证全体中国公民能够分享中国城市进程中土地溢价的成果等。只有在这个基础上,住房土地市场许多问题才能够得以解决,各方的利益关系才能得以平衡,否则,如果在中国住房土地交易市场就不公平不公正,那么中国住房市场许多问题就会由此而生。

  五,住房市场的金融公共政策

  住房市场是一个资金密集型市场,无论是住房开发还是住房购买都是与金融支持程度密切相关。可以说,不同的住房金融政策决定了住房市场不同程度的发展与繁荣。特别是住房的消费,如果没有新的住房金融政策推出及住房金融产品的创新,无论是成熟的市场经济国家还是住房市场刚发展的中国,住房市场要得到快速的发展与繁荣是不可能的。因此,作为一种住房的公共政策,住房的金融公共政策是其政策的核心部分。

  比如,在美国,每一次经济危机或金融危机出现后都会推出一系列有关的住房金融的新政策(施瓦兹(2008)。如1929年美国经济大衰退之后,政府就推出了《联邦住房借贷银行法》、《有房户借贷款法》等与住房信贷相关的法案,以便在大萧条时期帮助成千上万居民保留了住房和清偿债务。比如,这些法案确定了固定利率、长期分期付款以及住房按揭贷款首付等住房信贷标准;以此成立了联邦住房管理局及住房贷款银行等住房信贷机构。正是因为通过这一系列的住房金融政策及法律制度安排,美国逐渐地形成一套有效运行几十年的住房金融体系。比如,对于美国的住房开发企业,不仅有便利融资渠道进入金融市场,而且融资产品多、融资成本低。对于住房的消费者来说,则形成了广泛发达的住房金融制度与市场。美国住房消费信贷的基本形式是住房按揭贷款。美国金融机构既有金融政策基础上利用长期积累的经验和现代信贷管理技术与方法,不断地创造新的、多样化的住房按揭贷款品种来促进居民购买住房、建房,并对购买住房者提供各种优惠,包括降低贷款利率和利率免税。同时,对低收入家庭提供福利贷款、住房津贴或允许租住政府建造的低租金公共住房,形成以市场机制为主导,政府参与为辅助的住房金融市场体系。当然,尽管这次美国次贷危机的爆发,让这个住房金融体系受到严重创伤,但是美国住房金融政策体系对住房发展的作用并没有改变,问题是如何采取有效监管方式来防范金融风险。

  对于中国住房市场来说,住房金融政策调整及金融产品的创新,是住房市场发展与繁荣的关键。一般来说,中国住房金融业务是从1980年代开始,比如说,1983年的《城镇个人建造住宅管理办法》,开始办理住房储蓄贷款住宅贷款业务。1997年央行颁布了《个人住房担保贷款管理试行办法》,该政策标志着中国住房消费信贷开始启动。而1998年央行公布的《个人住房贷款管理办法》(银发[1998]190号)则是住房金融信贷最为重要的政策文件。它确定中国住房金融市场发展的基本方向,从而建立起了中国特色的“银行为主、信贷为主、一级市场为主”住房金融市场体系`。

  在这样的住房金融体系下,住房融资单一,对商业银行信贷依赖程度过高;政策性住房金融发展滞后,比如说对中低收入居民等特定人群缺乏政策性住房金融支持;住房金融市场结构不合理,市场机构体系不完善,既无多样化的住房金融机构也无多层次的住房金融市场来承担住房金融的风险,让住房金融风险完全聚集在商业银行等。

  更为重要的是,尽管目前许多住房金融政策及制度安排看上去是从发达市场经济引入,但是许多住房金融政策只是学其形而无其神。比如说,中国的住房预售制度就完全是一种单边风险承担机制(易宪容,2007)。即这种住房预期制度仅是根据计划经济下的1994年制定的《中国城市管理法》而设立的一种住房金融政策。由于这种住房金融制度安排留下的是计划印迹,从而使得这种住房金融政策基本上与发达市场体系下的住房预售制度有很大差别。其制度安排更多的是考虑房地产开发商的利益、防范的是房地产开发商的风险,而更少考虑购买住房居民及商业银行的风险,从而使得这种制度安排的金融风险或是让住房购买者来承担或是由商业银行来承担。由于这种住房预期制度是一种单边风险承担机制,从而使得这种制度成了房地产开发商“空手套白狼”获取住房市场暴利的重要工具。对于这样一种存在严重的利益扭曲的住房金融制度,2004年央行提议要取消这种住房预售制度,但遭到房地产开发商激烈的反对,从而使得央行取消住房预售制度的建议完全消失。

  还有,对于住房个人住房按揭管理规则,同样是形似神不似。直到2007年央行出台的359号文件才有所改进。但是即使是359号文件,同样与发达国家相应制度规则相关很远(发达国家的住房按揭制度都会出现问题,如果中国不调整问题会更大)。比如说,当前359号文件的住房按揭政策仍然是目前世界最为宽松的住房按揭政策。第一,在大多数国家,个人住房按揭贷款每个月还款的比重不会超过家庭月可支配收入28-35%,但是我国则可以达到50%。如果收入证明的不真实性,那问题更是大;第二,在大多数国家,个人住房按揭贷款市场准入需要用四个文件来证明其收入真实性。比如个人银行对账单、个人所得税税单、个人银行信用记录及个人公司证明。但是,目前在中国只要个人公司收入证明,而且这种收入证明可以在律师事务所开出。可以说,中国的个人收入证明的真实性与其他市场经济国家相关十万八千里。特别是,在中国信用观念不足的条件下,这种个人收入证明的真实性更是可信度低。正因为,个人按揭贷款市场准入门槛低,也为制造住房泡沫创造的条件。可以说,今年5-7月份住房价格突然飚升泡沫四起,就是与这种住房按揭贷款市场准入标准宽松有关。当然,中国住房金融政策所面临的困难可能比这还多,这里仅举出一点。正因为,中国住房金融体系存在严重的缺陷,因此,住房金融政策就得以公共政策方式来制定。比如同样要重新检讨当前的住房金融政策体系,找出其问题所在。在上述分析的基础上,住房金融公共政策应该从以下几个入手。

  首先,要围绕住房发展之目标,研究建立与中国住房制度相适应、符合中国国情的住房金融制度体系,比如以359号文件把投资与消费区分,就得建立起商业性与政策性两者并行的住房金融体系。这样既可以商业化的方式支持住房市场发展,又能顾及中低收入者等特定人群的住房金融问题。比如要通过对现行的住房金融体系改革建立起“市场为主导、监管有度、一二级市场联动、风险共担”的住房金融体系。

  其次,改革与重新确立中国新的住房金融市场。新的住房金融市场力求建立起多层次的市场,利用不同融资方式、不同金融产品、不同金融市场,来满足多层次住房融资需求。对于住房开发融资可以依据住房的不同性质采取差异化的金融政策。但先要取消或改革现行的住房预售制度。通过这种差异化的金融政策鼓励房地产开发商进入保障性等政策性住房建设、鼓励房地产开发商围绕着住房发展目标进行产品结构的调整。这样,通过差异化的金融政策不仅能够促进房地产开发商实现政府住房发展之目标,而且可促使住房业实现整个产业结构调整及行业运作提高效率。

  同时,通过住房信贷消费政策来引导居民住房购买的理性、居民住房需求有序地释放,防止居民住房购买力在短期内集中释放并对未来形成大量透支,保护与鼓励居民的正常住房消费需求,严厉遏制住房投机需求与住房炒作。为了达到上述目标,对于住房消费信贷的产品,也要采取差异性的金融政策,形成适应不同年龄、不同收入水平、特定职业、不同产品功能等群体贷款人需要的住房按揭产品系列。当前国内住房按揭市场利率单一、无差异性不仅是不少投资者利用银行金融杠杆炒作住房的制度根源,也是国内银行体系潜在风险的根源。而是在美国的住房按揭贷款,不仅其利率期限结构、利率品种多,而且对不同贷款人进行差异性的风险定价,越是风险高者,其贷款利率则越高[⑦](李云林,2009)。采取适当的信贷补助政策,帮助一些特定低收入居民能够进入相适应的住房市场。完善现行的二手房市场融资体系,这其中包括优惠的住房购买及租赁金融支持政策等。

  再次,加快建立现行住房贷款风险分担制度,针对性对风险高的制度安排进行全面改革。同时,要建立住房金融市场风险的监测与防范系统。加强住房金融市场信息搜集、整理、研究与分析,并给市场提高更多透明公开的相关信息知识等。

  可见,住房金融公共政策包括了住房金融体系的确立、住房金融价格机制理顺及住房金融产品差异化的定价、住房金融补助政策及住房金融监管体系等。要保证住房市场健康持续发展,就得对中国现行的住房金融政策进行全面的调整与改革,以此建立起一套符合中国国情的住房金融支持体系。要加大住房金融市场立法的力度,通过法律方式来界定住房金融市场的功能及利益关系,而不是让住房金融市场成为少数人谋利的工具。

  六,住房市场的税收公共政策

  中国住房市场的问题,不仅在于住房市场发展模式、土地政策、信贷政策有问题,而且住房税收政策有问题。在一个发达的市场体制下,政府完全可以通过住房发展模式的界定、信贷政策调整、土地政策及住房税收政策等政策的调整,来达到政府的住房公共政策的目标。比如说,当前住房市场许多问题,就在于与没有通过好的住房税收政策来调整住房市场的行为,来平衡城市居民的住房福利水平有关。比如,目前对不动产税征收,更注重不动产转让环节、不动产取得和所得环节征税,而不注重不动产的保有环节征税。这样,在早几年房价只涨不跌的情况下,对住房转让环节、取得环节及所得征税,不动产税的征收不仅不能够起到调节住房市场的个人收入分配的问题,反之通过税收转嫁效应,严重增加住房自住者的购买成本,降低自住房购买者的住房福利水平。而在住房价格在进入下降的通道时,尽管出台了一系列减少住房交易环节税收的政策,但是,在房价较高的情况下,对于支付能力不高的民居民来说,这样的税收优惠政策也只是杯水车薪。对中低收入者进入高房价市场所起到作用十分有限。正因为,中国的住房税收政策的严重不足,这不仅造成了中国住房市场严重的财富分配不公,也导致了房地产开发商没有激励生产更多的中低产品,持有较多的住房的投机者不愿把手中住房流入市场,人为制造住房供求关系的紧张,从而不断地推高房价。即使在住房市场进入下降通道时,由于住房持有成本低或无成本,从而使得住房投机者手有持有住房待价而沽,不仅影响住房销售而且影响整个住房市场调整及经济调整。因此,住房市场的税收公共政策应该也是住房公共政策的重要部分。

  一般来说,住房的税收政策应该包括四个方面的内容。在房地产开发方面,可以通过税收的补助与减免来鼓励房地产开发商来生产政府住房目标所设定的产品。比如目前中国的廉租屋的生产开发、经济适用房的生产与开发。在这方面,有相应的税收政策,但所补助的力度与广度还不够。

  其次是在住房流转与交易环节对购买住房者及有房者税收补贴与减免。其中包括对中低收入者来说,交易税的优惠,消费性按揭贷款利息税收减免、自住性住房不动产税减免、第一套住房出售所得税减免,以及其他的各种税收优惠政策。就目前中国的情况来看,现在住房交易税仅是优惠一般,没有差异化。至于其他减免税收基本上没有这样一些减免税种。

  第三是住房租赁方面的税收安排。由于中国住房市场刚发展10年,二手房市场发展相当缓慢。由于二手房市场不发达,从而也无法带动住房租赁市场繁荣。市场没有出来,相应的税收优惠政策也就无法出台。但是,如果是一种住房的税收公共政策,为了保护中收低家庭基本居民条件,租赁市场的税收优惠政策同样是十分重要。

  第四是不动产税。如何通过有效的不动产税政策来保护绝大多数民众的利益,来增加地方财政收入、如何来调整住房市场的价格关系,不动税征收是住房政策重要的方面。

  可以说,早几年,房价的上涨过快、住房投资过热,如何通过征收不动产税来调整住房市场这种态势,连续几年都有人大代表提出议案,希望通过中国开征不动产税,来遏制房价过快上涨,来调整住房市场过高空置率。我们注意到,从2005年起,国务院发展研究中心也完成了《中国住房税收政策研究》报告(谢伏瞻,2006)。但是,几年过去了,由于住房税收制度不健全,从而使得住房市场的问题越来越多、越来越复杂,要求开征不动税的社会吹呼声也越来越大。2009年又有代表提高开征住房空置议案。但是住房不动产税开征制度却迟迟无法出台?

  一般来说,不动产税又称住房物业税,它是一种选择性的财产税。它同其他财产税一样,是一个现代国家赋税结构的三大支柱(还有消费税、所得税)。开征不动产税,可以矫正现行所得税的某些缺陷,堵塞逃税的漏洞;发挥量能课税的原则,促进社会所得的公平分配;提供政府丰富和稳定的财政收入,改变目前地方政府土地财政困境;提高资金市场的利率,从而使生产成本的增加,引起产品及劳务价格的上涨,而部分税务负担会透过价格的上涨而转嫁给消费者身上;同时改变住房持有条件,从而改变住房持有的行为等。也就是说,不动产税是保证住房市场健康持续较好的制度安排。

  当然,开征不动产持有税需要一定的基础条件,一是详实的不动产登记资料,即能够全面了解当地住房的实际情况;二是用科学方法或市场方式对住房进行低成本估价;三是政府有税收征管能力;四是要有严格细化科学规范的征收规则。如不动产税的税基、税率及其他税种之间的关系、中央与地方之间税收分配、征税的减免与优惠对象界定等,只有在这些方面创造条件,不动产税的开征才能有效地进行,并达到开征不动产税所要达到的目标。所以开征不动产税先得制定法律与规则、然后试点,并在这基础上全面展开。

  就目前中国的情况来看,由于中国住房体系的复杂性,如有商品房、单位建房、公房、个人建房等,如果不对当地的整个住房存量有一个全面清楚的了解,不仅不动产税的税基无法确立,而且也不能够对不动产税的税收减免做一个清楚的规定。二是由于中国住房市场刚刚发展几年,二手房市场相当不发达。在二手房市场不发达的情况下,有效住房评估体系也就无法确立。还有,物业法律缺乏、个人征信体系的缺乏、银行信用体系不健全,这些都是征收不动产税的基础条件。如果这些基础条件不好,要设立一种公平公正的不动产税并实施是不容易的。

  不过,政府完全可以通过公共政策的方式,让不动产税制简化,也能够创造条件开征不动产税。比如,首先规定,每一个家庭持有一套住房不必征税(第一套住房无论其条件如何,家庭情况如何都不征不动产税),而不动产税从征收第二套住房开始。而第二套住房征税,不同地方所征收的税率不同,基本上由各地方来决定,但税收分配,则采取越是发达地方或房价高的地方,其地方所占的比重越低。这样,一则使得地方政府没有动力来推高当地房价,二则可用中央所收取不动产税通过转移支付的方式到不发达地方。然后,在这基础上逐渐完善中国的不动产税征收制度。当然,要做到这一点,首先就对全国住房进行普查,则严格采取住房购买实名制。

  可以说,目前不动产税之所以迟迟没有启动,市场的困难与问题、体制的问题是自然,更为重要的不动产税制度规则制定与推动者往往是最大既得利益者,如果在这一点有所突破,中国的不动产税的出台还是遥远的事情。因此,不动产税突破只能通过公共政策方式进行,否则,不动产税无论是出台政策还是征收都是无解可言。

  总之,住房市场的税收公共政策贯穿了住房的生产开发、销售、租赁、持有等全部环节。通过税收政策可以激励房地产开发生产更多的中低价位的住房,激励房地产开发商对经济适用房等保障性住房的开发;通过税收政策鼓励居民自住性住房的购买而限制投资性住房的购买;通过征收不动产税来增加国家税收,改变目前为人诟病的“土地财政”,调节居民财富收入分配等。可以说,当前中国住房市场的问题并非是有没有住房的税收政策的问题而是如何来保证住房的税收政策公平公正的问题。制定住房市场的税收公共政策是理顺住房市场各种利益问题的关键,而要做到这点就得通过公共决策的方式进行。

  七,小结

  住房市场公共政策是对当前住房市场研究中全新话题。它是指国家(政府)与公民就住房市场的利益通过一定程序共同作出决策选择,并通过国家公权力来调整与解决住房公共利益的过程与行为准则。它的核心就是国家公权力来协调和调整住房市场中当事人之间的利益关系,现实这种利益关系的平衡。因此,住房公共政策贯穿于住房的生产开发、销售、租赁、持有等全部环节。它包括了住房市场的发展模式、住房市场的土地公共政策、住房市场的规划公共政策、住房市场的金融公共政策、住房市场的税收公共政策、住房市场的消费公共政策、住房租赁市场的公共政策、住房保障体系等方面,由于篇幅关系,本文只讨论其中几个方面。

  从上述的分析可以看到,由于中国没有住房市场的公共政策,从而导致了中国住房市场的许多严重问题,无论是居民的基本居住权无法保障、住房市场的利益分配失衡、土地财富不能共享,住房市场价格机制的扭曲与波动,还是住房政策无效率、贪污腐化盛行等都是与没有住房市场的公共政策有关。因此,面对住房市场错综复杂的利益关系,面对住房市场完全扭曲的价格机制等,中国住房市场的公共政策制定已经势在必行。只有通过住房公共政策确立,才是化解当前中国住房市场各种矛盾的必由之路。

  而且,我们也可以看到,近几年来,中国住房市场出台的政策可是多之又多,但是不少住房政策不仅内容不具有的公共性,而且在政策议程设置上不具有公共性,从而使得住房市场许多重大的问题,特别是涉及广大民众切身利益的重大问题不能够进入住房政策议程设置。如果一些住房市场的重大问题连政策议程设置都无法进入,那么这些问题要解决是根本不可能的。因此,对住房市场的公共政策的制定与确立已经不是只限定在理论层面讨论的问题了,而如何让住房市场公共政策进入政策议程设置,否则,无以保证全国绝大多数居民的住房福利条件不断地改善,无以保证中国住房市场能够持续稳定的发展。

  可以说,就目前的情况来看,住房政策的公共政策已经是中国住房市场最为重要的方面,住房的公共政策要讨论的东西也很多,在此只能挂一漏万,但愿以此为起点,引起国内学术界同仁更多的人重视并一起来研究与讨论。中国住房问题只有全面地进入完全公共决策的范畴,它才是许多住房问题真正得以解决的开始。

  参考文献 :

  朱亚鹏(2007),《住房制度改革:政策创新与住房公平》,中山大学出版社,第268,268页。

  隆国强(2008),《中国住房政策演进与未来改革方向》,载于谢伏瞻主编《土地制度与住房政策》,中国大地出版社,第122页。

  谢伏瞻主编(2008),《土地制度与住房政策》,中国大地出版社,第103-104页。

  易宪容(2009),《中国国住房市场的公共政策研究》,未刊稿。

  参见杨汝万等(2003):《香港公营房屋50年》,香港中文大学出版社,2003年版,1-18页。

  易宪容(2007),《中国住房宏观调控与问题》,(台湾)中国土地问题研究2007年第3期。

  童悦仲等(2005),《中外住宅产业对比》,中国建筑工业出版社,2005年版,第1-22页。

  易宪容(2007),《住房市场政策走势》,中国经济时报,2007年11月21日。

  蔡继明(2009),《中国土地制度改革》,香港《21世纪》杂志,第1期。

  文贯中(2009),《保障农民退出集体所有制的自由》,香港《21世纪》杂志,第1期。

  蒋省三和刘守英(2006),《财经》杂志,第4期。

  周天勇(2009),《住房财政侵蚀城乡居民利益》,《中国经济时报》7月28日。

  施瓦兹(2008),《美国住房政策》,中信出版社,第48-52页。

  易宪容等(2007),《中国住房预售制度的分析》,江海学刊,2007年第2期。

  李云林(2009),《美国金融体系的利率风险分析》,《国际金融研究》第8期。

  注释:

  [①]即《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(国发[1998])23号文件)。

  [②]有研究表示,在现代城市化的过程中,尽管中国人均土地资源十分稀缺,但近几年来中国土地资源使用浪费最为严重。比如,据664个城市数据表示,城镇居民人均用地是133平方米和城市容积率为0.33,远远高于发达国家人均城市用地的82.4平方米和国外一般城市容积率都在0.2以下(谢伏瞻,2008)。

  [③]无论是1981年联合国的《住宅人权宣言》,还是法国、西班牙、荷兰等国的宪法,都把每一个公民的基本居住权放在绝对优先位置上(参见贾康等,2007)。美国的《国家住宅法》把住房发展的宗旨就界定为就是要生产“安全舒适绝大多数人有支付能力的住宅”(童悦仲等,2005)。

  [④]可以说,美国所有的关于住房市场发展的制度规则,法律及经济手段都是围绕着如何保证每一个公民基本的居住条件来确立。比如美国关于各种住房市场的各种优惠政策都是支持居民自住需求,而对住房投资则有严格的限制条件。凡是成熟的市场经济国家,对住房投资都有严格的限制。

  [⑤] 2008年国务院关于住房的131号文件就认为住房市场发展的基本宗旨是为了居民住房条件改善与提高居民住房福利水平(详见《国务院办公厅关于促进住房健康发展的若干意见》国办发[2008]131号)。

  [⑥]2007年8月《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发[2007]24号)。

  [⑦]一般来说,次级信用的客户比优级信用的客户,其按揭贷款利率要高4%以上,但是在中国其利率水平是一样的,无差异性。

建议使用IE5.0以上1024*768浏览器访问本站
版权所有:南京大学住宅政策与不动产法研究中心 © 2008 HousingLaw.Com.Cn All Rights Reserved
备案号:苏ICP备09074866号