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论保障性住房建设中的政府责任
来源 :HousingLaw.Com.Cn     发布时间:2010/10/19

 

金俭 朱颂 李祎恒

 

自上世纪80年代,我国实行住房私有化改革后,房地产市场不断发展,人们的住房水平得到提高。然而2005年以来,随着我国经济的进一步发展,城市化进程的加快,房地产市场出现了供不应求的局面,商品房价格超出了公民一般经济承受水平。世界各国住房保障的实践经验表明,保障性住房应当成为解决中低收入群体家庭住房问题的重要渠道。

 

一、政府在保障性住房建设中的地位与作用

 

政府应当成为保障性住房建设的主导,这是由政府在保障性住房建设中的不可替代的地位与作用决定的。政府在保障性住房建设中的地位与作用主要体现在以下几个方面:

其一,政府是土地资源的代表者与直接管理者。法律规定属于国家所有的财产,属于国家所有即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权;法律另有规定的,依照其规定。[1]城市的土地,属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地,属于国家所有。[2]国家采取出让或划拨的方式,设立建设用地使用权。国家实行土地用途管制制度。土地使用权人必须按照出让合同规定的土地用途行使,政府有权进行管理。由此可见,除法律另有规定外,城市土地实行国有制,由政府代表国家行使所有权,有权设立建设用地使用权,决定建设用地的性质与用途,并对出让后的土地使用进行管理。保障性住房的建设首先需要政府提供符合条件的建设用地。

其二,政府直接行使土地及城市规划权。我国《土地管理法》规定,土地利用总体规划的规划期限由国务院规定。各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求,组织编制土地利用总体规划。下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。《城乡规划法》规定各级地方政府的城市规划权,城市、县、镇人民政府应当根据城市总体规划、镇总体规划、土地利用总体规划和年度计划以及国民经济和社会发展规划,制定近期建设规划,报总体规划审批机关备案。保障性住房建设需要政府从当年的土地规划编制优先列出,确保土地的供应量;同样要将保障性住房的规划纳入到城市总体规划中。

其三,政府是建设资金的直接提供者。保障性住房与普通商品房不同,建设资金由政府负责提供,多方筹集,专款专用。如我国《廉租住房保障办法》规定,廉租住房保障资金采取多种渠道筹措,主要包括财政预算、土地出让净收入、住房公积金收益、社会捐赠等。政府是国家财政收入的支配者,保障性住房的建设、管理等需要国家财政支持。政府负有提供保障性住房建设资金的义务与责任。唯有政府,才能通过行使公权力,集中财力、物力兴建各类保障性住房。

其四,政府还有制定税收政策、征收权等权力。政府制定税收政策鼓励保障性住房的兴建,鼓励社会资源对住房保障的投入。政府对保障性住房的各类税费进行减免,确保其低廉性与公益性。政府或经政府认定的单位新建、购买、改建住房作为保障性住房的,社会捐赠房源、资金,政府应当进行税收减免。在符合土地征收条件的情况下,政府有权对土地进行征收,通过城市拆迁实现保障性住房的建设。

 

二、保障性住房建设对地方发展的影响

 

诚然,住房保障是一个关系民生的重要问题,政府在保障性住房建设中的地位和作用也是其他任何企业或个人难以取代的。但是由于保障性住房建设涉及的各方面利益相当广泛和复杂,住房建设本身又具有投资周期长、开发建设时间长等特性,加之房地产及房地产业在国民经济建设中所体现出的重要作用和影响力,这些都决定了保障性住房建设,尤其是现阶段要求的体系化、全国性的保障性住房建设必然会对地方的政治和经济发展产生剧烈而深远的影响。

保障性住房建设的目的在于改善低收入家庭的居住水平,保障其住宅权的实现,其解决的是重要的民生问题,因此加快建设保障性安居工程,对于改善民生、促进社会和谐稳定具有重要意义。《世界人权宣言》第二十五条规定:“人人有权享受为维持其本人和家属的健康及福利所需的生活水准,包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务”。《经济、社会及文化权利国际公约》第十一条也规定:“本公约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准,包括足够的食物、衣着和住房,并能不断改进生活条件。各缔约国将采取适当的步骤保证实现这一权利……”。联合国经济、社会和文化权利委员会于1991年发表的《关于获得适当住房权的第四号一般性意见》中第一条则规定:“适足的住房之人权由来于相当的生活水准之权利,对享有所有经济、社会和文化权利是至关重要的。”可见,住宅权本身就是作为公民最基本的人权之一而存在的——住宅权得到法律的确认和支持并不受歧视,是民众拥有积极的公民权利的必要前提。而在社会上,以低收入者为主要组成部分的住房困难群体无法通过自身的力量实现其在住宅权上的要求,需要政府在住宅保障机制中予以考虑或帮助。正是由于住房问题对公民权利实现而言是一个重大的障碍,因此一旦得以解决,民众的住房矛盾将得到缓解,社会将更加稳定,政府的权力基础必将更加坚实,其公信力也就会得到民众更多的认可。因此,我国政府高度重视解决人民的住房问题,将保障性住房建设作为我国推动建设和谐社会、努力实现“住有所居”的一个重要措施。

另外,房地产业之所以在国民经济发展中占据重要地位,其原因之一就是其对于其他相关产业的带动和影响是非常巨大的。从这一点来说,保障性住房建设也同样如此。据统计,2008年中央财政投入的75亿元廉租房建设投资及其所带动的地方和社会投资,可以拉动钢材消费量65万吨,水泥消费量50万吨;同年17亿元投资用于棚户区改造基础设施工程建设,则可以拉动铸铁消费量两万吨,钢材消费量10万吨,水泥消费量30万吨。而伴随着保障性住房建设的继续推进,城市更新的步伐也在加快,保障性住房区域对周边地区的经济辐射效应正在逐渐的显现出来,必然会对未来长时间的居民消费增长带来促进作用。

需要注意的一点是,保障性住房建设对地方发展并非都是正面的影响——由于地方政府与中央政府在保障性住房建设过程中的目标与行为标准的不一致,保障性住房建设对地方经济可能会造成一定程度的冲击,从而使得作为住房保障政策直接执行者的地方政府难以调动承担其应负责任的积极性。随着分税制的实行,地方政府之间、地方政府与中央政府之间的经济利益博弈愈演愈烈;而在对地方官员政绩考核的过程中,地方GDP的增长幅度逐渐成为一个主要的标准,这就使得地方政府的工作核心持续向任期内的GDP增长数量倾斜——与土地相关的政府性收入方面,地方政府可独享如城镇土地使用税、房产税、耕地占用税、土地增值税、国有土地有偿使用收入等;土地出让金方面,存量土地收益全归地方政府,增量建设用地收益中央政府和地方政府三七分成,土地相关的收入成为了地方政府潜在的政府收入来源;[3]且由于土地相关的收入具有金额巨大等特点,因而出让商品房的建设用地成为地方政府增加财政收入、加快GDP增长以及推进城市化进程的主要手段。而土地资源的稀缺性决定了,如果大规模的进行保障性住房建设,地方政府的收入在突破依赖土地收入的格局之前将会呈现萎缩的局面,从而直接影响地方政府官员的政绩考核。

 

三、建立调动地方政府在保障性住房建设方面积极性的法律机制

 

温家宝总理说:“如果说发展经济、改善民生是政府的天职,那么推动社会公平正义就是政府的良心”。正是在以GDP为主导的政绩观的影响下,我国地方政府建设保障性住房的积极性难以调动,当前一些地保障性住房兴建出现了瓶颈。公民住宅权的实现不能仅凭政府的良心而为之,我国当前法律体系在规范地方政府保障性住房建设的法律责任方面存在缺失。我们认为,建立调动地方政府在保障性住房建设方面积极性的法律机制应当包括以下内容:

首先,通过立法明确“保障公民住宅权”既是政府的政治责任,也是政府的法律义务。我国尚未通过立法确立作为人权的住宅权,仅规定了私法意义上的住宅权,即住宅所有权以及与此有关的权利。我国应当加快制定《住宅保障法》,规定人权法意义上的住宅权,即每个公民均有享有的获得适足、充分的住房权利。政府是这一权利的义务主体,政府有提供公民适当住房的法律义务。我国当前保障性住房的规定对各级政府及各职能部门的行政责任界定较为笼统。各级政府公权力行使的范围与限度应当加以明确。同时,当前立法未规定专门的责任机关,不利于法律责任的界定,应当设立专门的住房保障管理机构负责监督各级地方政府保障性住房建设进度、专项资金的使用情况,负责组织保障性住房的建设、分配、管理,严格监控保障性住房的准入与退出。

其次,建立合理的、能够调动地方政府积极性的相应措施。保障性住房的兴建将解决中低收入家庭居住问题,有利于社会的和谐与稳定,也有利于地方经济的长期发展。我们应当建立与保障性住房建设挂钩的奖惩考核措施,将保障性住房的实行情况作为考核地方党政官员政绩的尺度之一,改变过去一味以GDP为考核指标的短视行为。保障性住房建设考核的指标包括:建设资金的投入情况、保障性住房的兴建速度、准入与退出机制实施情况、保障性住房覆盖率等。中央政府应当加大对保障性住房的资金投入与宏观调控,特别对于较为贫困、保障性住房需求较大的地方应当加大力度,调动地方政府的建设积极性。

最后,建立官员个人问责机制,完善法律追究机制。保障性住房建设时间跨度较长,从项目的确立、审批、土地划拨、建设方选定,到项目的建设、分配往往要几年的时间。政府负责人更替,易导致工程延缓、甚至工程质量等问题。建立官员个人问责机制,由项目建设期间的管理机关负责人对项目承担连带责任。当保障性住房质量、分配出现问题时,追究主要负责人的行政甚至刑事责任。我国当前廉租房与经济适用房的规定也凸显了法律追究机制尚需完善:规定了保障性资金的来源,未规定资金的管理与使用;规定了准入程序,未规定政府暗箱操作应承担的法律责任;规定了退出机制,政府对违反规定者的惩罚力度过低等等。政府法定责任的细化是完善的法律制度的必要条件,是确保我国保障性住房建设目标达成的重要指标。

 

结 论

 

基于上文的论述,我们认为,明确保障性住房建设中的政府责任最为关键的一点在于,在法律上为政府承担保障性住房建设的责任提供依据,既要规定可行的监督机制和责任追究机制,同时还要将保障性住房建设纳入到官员的政绩考核中来,具体则可通过如下几种途径进行实施:

其一,在《宪法》中确立住宅权的概念,并将之作为基本人权的一种加以保护。《宪法》是我国的根本大法,在《宪法》明确住宅权的概念,是住宅权相关法律制度构建的必要前提,并可为政府法律责任机制提供依据。所谓住宅权就是公民有权获得可负担得起的适宜于人类居住的,有良好的物质设备和基础服务设施的,具有安全、健康、尊严,并不受歧视的住房权利。[4]从性质上来说,住宅权首先是基本人权的一种,是人生而为人,必须享有的一项权利,如果住宅权得不到保证和实现,那么公民就无法积极的行使其他政治以及经济权利。根据我国已经签署的联合国《经济、社会和文化权利国际公约》第十一条的规定,我国政府对人民的住房权利的保证是法定而不可推卸的责任。

其二,在《住房保障法》的制定过程中,明确保障性住房建设责任的主体是政府,并建立相应的监督机制和责任追究机制。首先,《住房保障法》的总则中应当规定政府对保障性住房建设负责,各级地方政府对本行政区域内的保障性住房建设负责。其次,《住房保障法》中应当规定设立专门的保障性住房建设管理与监督机构,负责对保障性住房项目设立、招标、工程建设、房屋分配等一系列流程进行管理和监督,防止在保障性住房建设过程中出现“权力寻租”等违法乱纪的行为以及以虚假信息骗取保障性住房分配资格的行为。最后,《住房保障法》应当着重规定住宅权保障中的责任追究机制和住宅权的司法救济途径。通过行政处罚乃至刑事处罚的方式对失责的责任主体及其工作人员进行追究,并允许住宅权受到侵害的特殊需求群体以司法途径维护其权益,从而使住宅权成为一个可诉的权利。

其三,在《公务员法》中将保障性住房建设纳入到公务员考核中的工作实绩里,在实施细则中针对保障性住房建设的特殊性,为公务员考核设立科学有效的评价体系,即除了GDP年度增长幅度、居民收入增长幅度、税收收入以及招商引资等经济效益标准外,更加注重保障性住房建设、民众满意度等社会效益标准,并将对社会效益的追求置于经济效益之上,从而为地方政府进行保障性住房建设消除后顾之忧。



[1] 《物权法》第45条。

[2] 《物权法》第47条。

[3] 参见钱滔:《地方政府治理与房地产市场发展》,载《浙江社会科学》2010年第3期。

[4] 金俭:《中国住宅法研究》,法律出版社2004年版,第59页。

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