农村集体建设用地流转的主体涉及两个方面，即“转出方”和“转入方”。这两类流转主体的设定，对确保土地流转效率有着重要的意义。

　　对“转入方”的设定，主要是考虑范围问题，即哪些主体可以参与获得流转的集体建设用地。在此问题上，应考虑放开“转入方”，即不需要进行任何特定的设置，允许境内外的自然人、法人和其他组织参加流转土地的竞争性获得过程。

　　在此，可参照国有建设用地使用权出让规范中对“受让人”的规定的演进过程，来体会如此设定集体建设用地“转入方”的意义。2002年出台的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部11号令），对参与获得土地的主体没作特别的规定。一些地方政府出让土地时，却对受让人设定了许多限制性条件，导致出现变相的定向出让行为，破坏了市场的公平、公正原则。因此，2007年出台的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部39号令），对受让人作了特别强调：“对中华人民共和国境内外的自然人、法人和其他组织，除法律、法规另有规定外，均可申请参加国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让活动。受让人在招标拍卖挂牌出让公告中不得设定影响公平、公正竞争的限制条件。”

　　同样的道理，既然允许农村集体建设用地进行流转，用市场化方式来配置，那就应对所有的用地者放开，正所谓“开门做生意，来者都是客”，不能对用地者挑三拣四。只有这样，才能体现市场的公平、公正原则，也才能形成一个活跃的土地市场，在竞争中体现出集体建设用地的应有价值。

　　对流转主体的设定，重点不在主体的范围，而在主体本身的确定上。《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确了可参与流转的集体建设用地的范围：“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目”的，以及“依法取得的农村集体经营性建设用地”。可见，流转主体就是与此范围相对应的土地权利人。

　　但是，我国设定集体土地所有权人时，一直存在一个模糊的地方——到底谁才是集体所有权人？集体所有制原来表述为“三级所有，队为基础”。这种表述在土地确权登记时，几乎让人无从下手。《物权法》里对集体所有权主体的规定，基本意思是：权属清晰的，该归哪个层级的集体经济组织就归其所有。如：成都等地已经出台的集体建设用地流转办法中,大多沿用了这一规定。

　　对权属清晰的土地，按此确定所有者是没有问题的。但对权属不清的土地，则该考虑一个基本的处理原则。从制度经济学的基本理论来看，在所有权和使用权分离的情况下，所有权主体的设定应该尽量接近权利行使人。如果所有者离使用者层级太远，交易成本过大，权利实际代理人便容易上下其手，利用直接支配权获得个人利益，从而损害资源利用效率。这种损失从企业管理的理论中也可以得到印证。而我国国有土地的所有者虚位问题，一直都是阻碍我国土地利用效率进一步提高的根本性问题。

　　因此，对权属不清的土地，应从减少交易成本、利于监督、防止腐败等角度出发，将其尽量确定为村民小组所有，即流转主体“下沉”。