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张群:台湾住宅立法初探
来源 :中国法学网首发     发布时间:2010/11/8

1949年以后,包括住宅法令在内的民国六法全书在大陆地区被废除,但在台湾地区施行至今,并有所发展。2000年以来,台湾先后颁布《整体住宅政策》与《住宅法草案》,展示了许多新的理念与做法,不但有助于我们研究民国住宅法制的利弊得失,也对当前大陆地区的住宅权保障和住宅立法有很强的参考价值。[1]

一、国民住宅政策

1950年代的台湾,由于大量大陆军政民员的涌入,房荒问题一时空前严重。据统计,当时无房的家庭达到110万户,有的借宿于亲友之家,有些则在空地搭建棚屋等简易建筑栖身。为此,政府暂时容忍了违章建筑的存在和蔓延。后来,借助美援,开始国民住宅建设。并于1958年交由台湾省政府一体兴办,正式成为一项国策。蒋介石曾指出:

“在民生主义社会政策实施进程中,目前对衣、食、住、行各项问题之解决,惟住的问题尚在起步阶段,故兴建国民住宅工作,必须积极展开,尤以兴建都市贫民住宅,最关重要。今后希拟订切实进度计划,每年至少应兴建一万户。中央与省、市政府,应切实配合,共策其成。同时,此项工作为社会福利政策之一部分,目的在解决贫民居住问题,故观念上应具救助精神,不可存有利润思想,如投资不能全数收回,政府当另筹财源,以贴补等方式出之。政府对此应视为一种义务,不必作量入为出之计较。”[2]

蒋经国在江西赣南的时候就曾提出“人人有屋住”的口号。到台湾后,具体负责国民住宅建设,将这一政策付诸实施。到2000年,共计建设了数量繁多的国民住宅,并由于国民住宅无法出卖,暂时停止了国民住宅的建设。[3]

官方对以国民住宅为核心的住宅政策评价甚高,主要理由是在政府部门的投入、社会经济成长与民间住宅市场的运作之下,到2000年前后,已使岛内住宅自有率达85%,住宅供给量亦超过家庭户数,基本上已无迫切的住宅短缺问题。但民间则认为,以国宅政策与住宅补贴为主的政策方向,主要是协助具备基本购屋能力家庭完成拥有住宅的愿望,对于购屋能力不足的较低所得家庭,以及不易于市场承租住宅之独居老人、单亲家庭、身心障碍等弱势者,当前的住宅补贴体系并无法保障其居住权益与住宅消费需求。因此,住宅法令与政策应尽速调整与修订,以弥补住宅政策严重缺陷,并保障人民的居住权益。

二、住宅权运动

1980年代,房屋价格的不断上涨使得越来越多的市民买不起房、租不起房。1989年,“因为房价的飙涨而引发了一场台湾社会运动史上大概将不会遗忘的无壳蜗牛运动”。[4]这就是延续至今的无住屋者联盟。1999年,该组织又“在台北举办了一场颇为可观的十年生日派对。协力参与者尚包括了劳工、原住民、妇女贫苦学生等团体。”当时五位总统候选人和一位未来的总统候选人(即马英九)均出面致辞,表示支持。可谓前古未有。[5]目前,该组织以崔妈妈基金会的名义活动(www.tmm.org.tw),主要为一般市民提供房屋租赁中介服务。据不完全统计,从1989年到2001年崔妈妈所曾服务的房东房客已超过五十万人次。在1996年前后,无住屋者团结联盟曾大力鼓吹房租管制,“内政部”亦曾针对此议题开过多次座谈会。不过没有下文。[6]但是该组织曾倡议的对租赁房屋者给予补贴则正式写进了台湾《整体住宅政策》(2005年)和《住宅法草案》(2007年)。

1999年,台湾发生了震惊海内外的“九二一”地震。这场灾难也造成了受灾群众的住宅困难。[7]特别是重建家园的工作步履维艰。据台湾媒体介绍,在灾害发生后的三年半时间里,倒塌的一百四十栋集合式住宅,真正重建落成者寥寥可数。一万二千至一万五千户约两三万人的群体,自灾变后就没有住屋,仅有少数住在组合屋,但政府又极力要将他们赶出去,灾民身心交迫。没有居住于组合屋的灾民,灾盟或是县市政府都不知道他们在哪里。这就难怪有人要不解的质问:

“令人难以理解大家这么关注九二一地震,一开始电子媒体将房屋倒塌怵目惊心的景象带到我们眼前,但另外一方面,虽然大家投入大量的注意与捐款,却无法快速地重建人民需要居住的房屋。”

在震灾三周年前夕,“九二一大地震受灾户联盟”正式更名为“居住权运动联盟”,“将灾区重建的特殊经验拉高为对台湾普遍性的社会问题的批判,将往后的运动主轴定位为居住权基本权诉求以及推动居住权立法。”[8]在2006年前后的住宅法律与政策讨论中,灾民的住房保障成为一项重要议题,并最终写入了《整体住宅政策》。

三、整体住宅政策

纵观1949年后的半个多世纪,台湾的住宅政策“以辅助人民购置住宅为主要施政方向”,虽然也有国民住宅、劳工住宅、军眷住宅、公教住宅以及无自有住宅者首次购屋贷款等补贴措施,但在整体上仍停留在产业政策阶段,即主要着眼于发展房地产市场,拉动经济增长。在住宅权保障方面,过分关注房屋私有率的提高,忽视住宅的可承受性,“忽略经济和社会弱势者的住宅需求,如老人、身心障碍者(含艾滋病患者)、受暴妇女、女性单亲家庭、原住民等。”[9]从公共政策角度而言,这都是住宅公平性议题与需求被忽略的结果。[10]

1997年,台湾当局即着手拟定住宅法案,“内政部”营建署负责执行,经建会督导;[11]曾于2003年送交经建会审查。随后根据2004年新版社会福利政策纲领,决定先行起草“整体住宅政策”,2005年颁布。这被学者称为“台湾第一部名符其实住宅政策”。该政策共分成政策目标、政策制定原则、政策内涵及政策作为四大部分。其主要内容如下:

第一,住宅政策的总目标(学者总结为“住者适其屋”):“基于宪法保障国民基本人权的精神,结合政府与民间资源,在健全的住宅市场、合宜的居住质量、公平效率的住宅补贴与社会住宅的规划下,使不同所得水平、身心机能、性别、年龄、家户组成、族群文化之国民,拥有适居且有尊严的居住环境。”

第二,住宅政策的制定原则:包括(1)尊重市场机能乃系强调:本自由经济之精神,不直接干预住宅市场供需。(2)维护社会公义乃系强调:调整现行住宅补贴制度,整合政府组织及资源,以实质补贴或行政协助强化辅助租赁措施。(3)鼓励民间参与乃系强调:以补助及评鉴奖励制度,鼓励私部门及第三部门共同参与,建构优良的生活环境。(4)保障居住权利乃系强调:从市场面及居住质量面保障国民承租或承购住宅的机会可近性及多元性,创造无碍生活的居住环境,进而传达社会融合及尊重人权的生活态度。

第三,住宅政策的三大架构,即:健全住宅市场、建立公平效率之住宅补贴制度,以及提升居住环境质量。

1.在健全住宅市场方面,包括:健全住宅市场机制及法令、加强住宅及不动产相关信息的建置及发布、加强住宅市场供需引导及总量规划、加强推动住宅金融相关机制、保障弱势者承租或承购住宅的机会可近性及多元性、以及鼓励新建及修建无障碍人性化住宅。

2.在建立公平效率之住宅补贴制度方面,包括:针对国民的弱势状况,提供适切多元的住宅补贴措施或行政协助措施、建立公平的申请条件及查核机制、鼓励私部门及第三部门开发经营适合弱势者居住之住宅、鼓励失能者在宅照顾及多元住宅形式照顾、以及建立灾后住宅复原重建辅助机制。

3.在提升居住环境质量方面,包括:改善个别住宅质量、改善小区环境质量、以及推动无障碍的住宅及小区环境。

第四,住宅政策的实施。首先是制定住宅法、实施方案及修订相关法规,其次是整合机构及资源,第三是确立中央及地方政府之权责分工。目前台湾还在第一阶段。

四、住宅法草案

根据“整体住宅政策”,“内政部”营建署负责起草《住宅法草案》。2007年6月23日,《住宅法草案》提交该部法规委员会第七次会议审决。计分7章,第一章总则订有4条、第二章住宅补贴订有16条、第三章社会住宅订有20条、第四章居住质量订有6条、第五章住宅市场订有4条、第六章住宅权利平等订有5条、第七章罚则与附则。

官方表示,这部住宅法草案有“三大创举”,包括建立住宅补贴“评点”机制、参考日本制度订定“最低居住水平”标准以及纳入“反住宅歧视”概念。

首先,建立住宅补贴评点制度,统整现行国宅、劳宅等补贴政策,全依申请补贴者的经济、社会等弱势程度,如单亲、低收入户、原住民、身心障碍等,订定“评点”机制,分数达一定标准者,给予自建、自购住宅货款利息补贴、租金补贴,或是修缮住宅贷款补贴。

其次,就住户成员居住空间、设备等条件,建立“最低居住水平”制度。据官方介绍,这项概念主要参考日本经验,以居住空间及规模设定衡量标准,也就是说,就家庭成员拥有的私有空间大小以及家庭公共空间订定最低标准,申请补贴者选择的住宅标的必须符合规定,才能申请补贴。

再次,纳入“反歧视条款”, 未来社区居民不得因性倾向、容貌、身心障碍、疾病、更生保护或党派思想等因素,对当事人租屋、购屋、进住及房屋贷款有不合理的待遇。并首次针对歧视行为订定罚则,违者处新台币五千元以上,三万元以下罚锾,若限期未改善,可连续处罚。

但该草案还未通过,即遭到部分地方政府的反弹和学者的批评。部分官员表示,由于“住宅法”相关补贴政策,将由中央政府编列预算,搭配地方配合款办理,部分县市政府担心财政受到拖累,配合意愿不高。但“内政部”营建署表示正在积极沟通,争取认同。

“中华民国”住宅学会则于2007年6月29日召开住宅法草案研讨会,认为这一住宅法草案“并未落实住宅政策。”理由是住宅法应该落实住宅政策,但从其内容看,草案对住宅政策的三大架构(即健全住宅市场、建立公平效率之住宅补贴制度以及提升居住环境质量)未能切实贯彻。会议为此通过了《住宅宣言》,“作为全体国民努力实现的共同标准,以期每一个人和公私部门铭记本宣言,重视居住水平的提升及关照弱势者的居住需求,努力通过倡导和教育促进对整体住宅政策的重视,并透过住宅法和相关配套措施,使整体住宅政策得到普遍的认同和遵行。”宣言重申了住宅保障的中心目标、住宅政策的“四要”原则和三大架构,并“呼吁政府重视住宅,并加强国民的住宅教育”,同时也提醒国民“不要忽视住宅,要增进居住知识,注重住宅的使用,融合住宅的文化、品味、环保与节能意识,以提升整体居住水平及创造永续居住环境。”[12]

五、《青年安心成家作业规定》(2009年)

1990年代,陈水扁在台北市长任内开始办理青年住房补贴。随后,台湾当局正式推出青年购屋低利贷款,凡年满20岁至未满40岁,所得在最低五分位以下,可向银行申请。[13]2008年,台行政当局推行《青年安心成家》。2009年2月3日,台建筑主管部门发布了《青年安心成家作业规则》。根据上述规定,凡新婚(申请日前二年内办理结婚登记)或育有子女(未满二十岁之子女)租屋、购屋者,年龄在二十岁以上至四十岁以下;或育有子女换屋者,年龄在二十岁以上至四十五岁以下,均可申请补贴。其种类分为:一、租金补贴(每户每月最高补贴三千六百元,补贴二年);二、 购置住宅贷款利息补贴(可贷二百万元,期限二十年,前二年零利率)等二项,欢迎符合规定之市民,择一提出申请。除年龄限制外,尚有家庭年收入、有无自有住宅等条件限制。另外,依规定申请各类补贴之建物主要用途登记应含有“住”、“住宅”、“农舍”、“套房”或“公寓”字样。同时,国民住宅承租户不得申请租金补贴。

据台湾媒体2009年5月报道,台行政当局共编列13.9亿元的经费,以补助青年家庭租屋及购屋的负担。在办理过程中发现,原本估计会有两万户申请租屋补贴,结果只有8275户申请,反倒是以为只有一万户会申请的购屋免息优惠,却有17907户申请。因为申请购屋免息优惠的人多,因此台内政部门决定增加补助的名额,只要符合资格一律录取,不受限于原来一万户的限制。又因为目前利率降低,政府补贴购屋贷款利息的负担也因此减轻,再加上补助租屋的支出没有原来规划的多,又决定把多余的经费,都拿来补助购屋免息优惠。

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[1] 有关民国住宅法制参见张群:《民国住宅权保障的启示》,《政治与法律》2008年第2期。

[2] 转引自杨与龄:《房屋之买卖委建合建或承揽》,台北:中正书局1984年版,第9页。

[3] 刘景星:《人人有屋住——台湾兴建国民住宅经过追忆纪要》,台北:协联印书馆有限公司2000年版。

[4] 华昌宜:“永恒的崔妈妈”,《中国时报》九十年五月十二日第15版时论广场。

[5] 华昌宜:“总统候选人与无壳蜗牛”,《中国时报》民国88年8月30日“时论广场”。

[6] 谢哲胜:《房租管制法律与政策》自序,台湾五南出版公司1996年9月版。

[7] 日本学者早川和男先生调查发现,神户地震中的许多死难者均是因为房屋年久失修倒塌造成的。台湾似尚未见类似的调查,见早川和男:《居住福利论——居住环境在社会福利和人类幸福中的意义》,李桓译,中国建筑工业出版社2005年版。

[8] “921灾区重建与人民居住权”座谈会记录,http://swin.fcu.org.tw/series/200301/200301.html。

[9] 台北市社会局在一九九七年买下北市汀州路健军国宅一楼房舍推动社区家园, 原订二○○三年一月开办,但住户抗争迟未运作,最后出动大批警察站岗,一个多月后, 智障者、唐氏症患者才得以陆续进住。但其他地方仍有社区住户对弱智者限制重重。见林修卉:“《住宅法草案》纳入性倾向反歧视内容”,《中国时报》2007年7月20日。

[10] 周月清、李婉萍:“台湾住宅福利与社会正义”,中华民国住宅学会2007年会。

[11] 2000年,立委郑宝清等还起草了第一份“民间版”住宅法草案。

[12] 原文见“中华民国”住宅学会http://www.housing.mcu.edu.tw/。

[13] 参见林万亿《台湾的社会福利》,五南图书公司,2006,第534页。

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